趙紫陽:中國向民主政治轉型的開拓者和奠基人(吳偉)

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吳偉:本月17日是1980年代曾任中共中央總書記的趙紫陽先生誕辰一百周年。他在執政期間主導的政治改革實踐,為未來中國轉型提供了豐富的思想資源。

更新於2019年10月16日 11:34 中國現代史學者 吳偉 為FT中文網撰稿

2019年10月17日,是當代中國偉大的改革者、1980年代曾任國務院總理、中共中央總書記的趙紫陽先生誕辰一百周年。今天我們紀念他,不僅是因為他在長達九年的任職期間里,主持了中國的經濟改革並推動了中國經濟的起飛,更是因為他是當代中國政治制度轉型的開拓者和奠基人,他在中共十三大前後主持設計的政治改革方案和積極推動的政改實踐,以及在他在後來軟禁中對中國政治轉型做出的深刻思考,為未來中國實現從一黨專制向憲政民主轉型,提供了豐富的思想資源、策略基礎和實踐經驗。

趙紫陽主導的政治體制改革,因為1989年政局的突然變化而中斷。本文試圖重溫趙紫陽當年提出的政治制度轉型主張和實踐過程,比較他與鄧小平所主張的不同改革路徑,總結那場改革失敗的經驗教訓,緬懷這位改革者並張揚他的精神。

趙紫陽在十三大報告徵集修改意見報告上的批示

一、趙紫陽與鄧小平的兩條政治體制改革路徑

中國現行的政治體制,是由毛澤東領導的中國共產黨人在1949年建政時,從蘇聯基本全盤照搬過來的,它雖然以“民主”“共和”為名,但從本質上說,它是以一黨專政、高度集權為基本特徵的。在建政以後的三十年里,它導致了一場又一場政治運動,嚴重的個人崇拜和十年動亂,給這個國家和民族帶來了的一場浩劫。在經歷了十年文革之後,人們在總結建政以後三十年歷史經驗的基礎上,開始逐步認識到,要避免重蹈覆轍,必須改變這種體制,使中國向以憲政民主為基本特徵的現代政治制度轉型。就連以堅持“兩個基本點”而著稱的中共實際上的最高領導人鄧小平都認為,這種體制“權力過分集中”,要進行“黨和國家領導制度的改革”。特別是當經經濟體制改革開始深入以後,這種政治體製成為經濟體制改革進入一步發展的桎梏,鄧小平也不得不大聲疾呼,“不搞政治體制改革,經濟體制改革也搞不下去”。

1986年9月,經鄧小平提名,時任中共中央政治局常委、國務院總理的趙紫陽主持了政治體制改革方案的設計和其後的改革操作。正是由於趙紫陽的主導,使這場由鄧小平提出的原本以提高效率為目標的行政改革,演變成了使中國共產黨由革命黨向現代政黨轉型、中國高度集權的政治制度向現代憲政民主轉型的一次勇敢的嘗試。

鮑彤先生在他為宗鳳鳴《趙紫陽軟禁中的談話》一書所寫的序言中寫到:“鄧小平跟中國政治體制改革有雙重關係,既是提倡者,又是扼殺者。”之所以如此,是因為對這場政治體制改革,鄧小平和趙紫陽的主張並不完全相同,從其後發展的過程看,甚至可以說是有兩條不同的政治體制改革路徑,即鄧小平主張的以提高效率為目標的行政改革,和趙紫陽主張的以改變黨的執政方式、建設民主政治為目標的政治改革。只有看清80年代這次政治體制改革路徑的雙重性質,我們才能準確地為它定位,理解為什麼是這場政治體制改革的發動者鄧小平自己親手扼殺了這場改革;也才能更準確地理解和把握趙紫陽的政治改革思想,和更深刻地認識80年代這場政治體制改革的失敗原因及歷史教訓。

首先,鄧小平和趙紫陽的政治體制改革的出發點不同。

從1986年鄧小平主張啟動政治體制改革的一系列談話中可以看出,他更多地是從為經濟體制改革掃除障礙的角度,考慮和提出政治體制改革的。鄧小平搞經濟改革的出發點是什麼?是為了救黨,救這個“社會主義制度”。共產黨搞了幾十年計劃經濟,到文革結束前,經濟已經到了崩潰的邊緣。不搞經濟改革,民眾生活不下去,黨就喪失了執政的合法性,“社會主義制度”就沒有了“優越性”。

1986年,當經濟改革從農村進入城市,觸及到原有的計劃經濟的管理模式和政府管理體的時候,鄧小平發現改革遇到了障礙。原有的高度集權的經濟管理體制和黨政機構,特別是國家計委及其他主管國民經濟的各部門,很多情況下是體改委在哪裡搞放權,他們在哪裡就搞收權;表面上說的是簡政放權,實際上卻是陽奉陰違;各級黨政機構疊床架屋,政出多門,雙重決策,嚴重影響政府的行政效率。這種情況引起了鄧的高度重視,他認為,這種情況不能再繼續下去了,必須同時進行政治體制改革,否則,經濟體制改革就難以為繼。

在趙紫陽主持政治體制改革方案的研討過程中,鄧小平也一再提示趙紫陽,要注重提高政府效率。1987年5月,他看了趙紫陽提交的十三大報告初稿,對政治體制改革部分提出了“說是不搞三權分立,你們是不是也搬了一點”的質疑,強調說:要使行政機構能夠有效地工作,不能過多干擾行政機構的工作。決定了就辦,這是我們的優勢,這個優勢不能丟。不能放棄專政,不能遷就要求民主化的情緒。我們要搞一個什麼樣的體制?要搞一個增強行政效能的體制,機構要精簡。民主還是個手段,講民主必須要和法制聯繫起來講,把法制搞起來,才能有穩定的社會環境。我們的行政機構應該很有效能。這些話表明,鄧小平主張的政治體制改革,其出發點在於提高政府效能,而不是發展民主。

趙紫陽在談到鄧小平對政治體制改革的主張時說:“我認為,鄧對現行政治體制的運行,他是有不滿意的地方,主張改革也是真實的。但他心目中的改革,並不是真正的政治上的現代化、民主化。主要的是一種行政改革,屬於具體的工作制度、組織制度、工作方法、工作作風方面的改革。鄧主張的是在堅持共產黨一黨專政前提下的改革,改革正是為了進一步地鞏固共產黨的一黨專政。任何影響和削弱共產黨一黨專政的改革,都是鄧堅決拒絕的。”

趙紫陽與鄧小平

實際主持這場政治改革的趙紫陽,對這場改革的認識也有一個變化過程。一開始,他與鄧小平的看法大體上相同。他在回憶中說:1985、1986年,“我從經濟改革方面認識到政治改革的必要性。那個時期我一直有個想法:在中國政治體制改革超前不行,但是政治體制改革相對於經濟體制改革太滯後也不行。因為經濟體制改革越深入,黨內守舊勢力的阻力就越大。沒有政治方面的改革,經濟改革很難深入下去。而且沒有政治方面的改革,支持改革的力量也很難充分發揮作用。改革中遇到的各種社會矛盾,沒有政治改革也很難得到妥善解決。”

正是在這種認識的基礎上,1986年9月,趙紫陽被鄧小平點將,在擔任總理的同時,主持政治體制改革方案的設計工作。1987年初胡耀邦被迫辭職,趙紫陽代理黨的總書記以後,接觸政治領域的事情多了起來,他的對政治體制改革的看法進一步發生了重大變化,從為經濟體制改革開路,發展到“盡量地容納和擴大其他各種力量的政治參與”。這個時候的趙紫陽認為,政治改革必須解決社會主義條件下的人與人對立的問題,必須解決執政黨與民眾對立問題,必須解決人民在這個制度下沒有自由的問題。他說:這時候,“我深深感到黨和知識分子的緊張關係,必須從根本上設法解決。而離開知識界的政治參與,同知識分子的關係不可能從根本上改善。”他知道,在當時黨內保守勢力極為強大的條件下,改變共產黨一黨專制是不可能的,而只能另闢蹊徑,從改變共產黨的執政方式入手,通過民主和法治的途徑,限制黨的權力。他“當時總的想法是,中國共產黨的執政地位不改變,但執政的方式必須改變。另外,人治的問題要改變,真正做到法治。社會主義國家也應該是一個法治的國家。”他說,“這兩個概念實際上也就是我那兩年形成的政治改革的總的觀點”,即他設計和推進政治改革的出發點。

其次,趙紫陽在主持實施的改革措施遠遠超出了鄧小平劃定的範圍。

在改革研討之初,1986年9月,鄧小平就為這次政治體制改革劃定了內容,他說:“改革的內容,首先是黨政要分開,解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵,要放在第一位。第二個內容是權力要下放,解決中央和地方的關係,同時地方各級也都有一個權力下放的問題。第三個內容是精簡機構,這和權力下放有關。”此後,他又多次在不同的場合談到這幾個方面的內容。

從趙紫陽所作的十三大報告第五、六部分及《政治體制改革總體設想》為這次改革規定的內容中可以看到,政治體制改革措施的第一條,就是“黨政分開”。但報告對“黨政分開”的解釋是:“黨應當在憲法和法律的範圍內活動”,“黨的領導是政治領導,即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要幹部”。趙紫陽對“黨政分開”的這一闡述,與鄧小平以解決多重領導、提高行政效率為目的的“黨政分開”的重大不同在於,強調黨的活動不能超越憲法和法律;強調“黨的領導方式和活動方式的轉變”;強調黨不再“領導一切”,而是轉變為現代政黨政治通行的執政原則:實行政治領導,即“出主意、用幹部”,通過國家最高權力機關――全國人民代表大會來實現黨的主張。另外,在十三大報告中,還提出了在除人民代表大會之外的國家機關中取消黨組、建立國家公務員制度、改革人民代表大會制度和選舉制度、司法機關依法獨立審判、依法保障公民各項基本權利;提出了“提高領導機關活動的開放程度,重大情況讓人民知道,重大問題經人民討論”的原則,和建立人民監督和社會協商對話制度;提出了“形成政治、經濟和社會生活的新規範,逐步做到:黨、政權組織同其他社會組織的關係制度化,國家政權組織內部活動制度化,中央、地方、基層之間的關係制度化,人員的培養、選拔、使用和淘汰制度化,基層民主生活制度化,社會協商對話制度化”等一系列問題。中共十三大之後,趙紫陽在領導經濟、政治改革的過程中,又相繼提出了改造思想政治工作、開展廉政建設、在建設商品經濟新秩序的同時建設民主政治新秩序等問題。

中共十三大通過趙紫陽的報告

從這個方案中可以看出,它已經完全超越了鄧小平主張的行政改革的範疇。這個方案雖然目標有限,內容有限,程度也有限,並且只是中國政治體制改革的第一步,但從總的方向說,它符合世界民主潮流的大勢,符合中國廣大民眾對實現民主憲政的期盼和要求,也符合中國市場經濟發展的客觀需求。在那個短暫的時期內,它創造了一種寬鬆的政治環境,打破了共產黨領導一切的格局,強調黨的領導是政治領導,削弱黨的思想領導和組織領導;取消黨對文化的審查制度,發揮新聞媒體的監督作用;取消黨對司法的直接干預;通過建立公務員制度來淡化黨管幹部;探索黨的執政方式的轉變,以及建立黨內民主制度和政治生活的規則等。從大的方面講,在趙紫陽主政的那幾年,中共的一黨專制在逐漸削弱,高度集權的政治體制也在逐漸弱化,而民主和法治建設逐步開始走上正軌,公民各項基本權利的實現與保障也有了相當進展,黨內政治生活開始走向民主化制度化,政治體制不適應經濟改革開放的情況也在逐漸改變。

趙紫陽在政治體制改革過程中所做的這一切,在1989年春夏事件之後,大都被鄧小平和黨內的保守勢力所中止,趙紫陽的大部分主張也被作為“搞資產階級自由化”的證據而否定。之所以會如此,是因為鄧小平和黨內保守勢力,看到了趙紫陽所推行的政治體制改革大大喚醒了民眾的公民意識與權利意識,發展下去有可能危脅到中共一黨執政;看到了趙紫陽主持的政治體制改革已經大超越了他們所能許可、接受和容忍的範圍,任其發展下去,“黨將不黨,國將不國”。

這一事實也可以從反方面證明,趙紫陽所主持操作的政治體制改革,已經不再是鄧小平所主張的那個“政治體制改革”。現在回過頭來看,如果趙紫陽真的中規中矩地按照鄧小平的那一套行政改革的路子,來搞“政治體制改革”,那麼這場“改革”很有可能會在一定程度上取得成功,至少不會導致後來改革被中止、他人被撤職的結局,但,那就不是趙紫陽了。

二、趙紫陽八十年代政治改革方案及實踐

1986年9月,趙紫陽主持“中央政治體制改革研討小組”,並授命鮑彤組建研討小組辦公室,開始了政治體制改革研討工作。在此後的半年多時間裡,趙紫陽七次主持召開中央政治體制改革研討小組會議,聽取辦公室和下面專題組的彙報。趙紫陽和研討小組的其他成員在聽取彙報過程中,以夾敘夾議的方式,發表了大量議論和談話,議中有決,決中有議。這些談話為後來起草和形成《政治體制改革總體設想》和中共十三大報告第五部分“關於政治體制改革”,和第六部分“在改革開放中加強黨的建設”,奠定了堅實的基礎。

1987年11月趙紫陽與中央政改辦全體人員合影

在此期間,他們克服了重重困難,頂住了鄧小平“是不是也搞了一點三權分立”的壓力,妥善處理了鄧小平提出的“活力、效率、積極性”與建設民主政治這兩個目標的差異,排除了黨內左的勢力發起的反“資產階級自由化”運動的干擾,克服了黨內保守勢力的重重阻撓,於1987年10月的中共十二屆七中全會和十三大上,推出了以“建設社會主義民主政治”為長遠目標的政治體制改革方案。

趙紫陽當年主持起草並實施的這個方案,主要體現在兩個歷史文件中,一是他在中共十三大上所作並得到大會通過的報告,二是十二屆七中全會“原則同意”的《政治體制改革總體設想》。兩個文件說的是同一件事情,但角度有所不同。十三大報告講政治體制改革的兩個部分,側重務虛,講改革的必要性和原則較多,以使全黨、全國民眾都能理解這場改革的重要性和必要性。而《政治體制改革總體設想》重點講的是改革的具體措施和步驟,準備將來在內部掌握和擇機出台,所以當時沒有公開發表,後來作為附錄,收入了由香港中文大學出版社2016年5月出版的《趙紫陽文集》第四卷。

趙紫陽對推進中國政治體制轉型的決心,不僅體現在上述兩個文件上,而且也表現從我做起、從中央做起、從現在做起的實踐精神上。

1987年下半年以後,有關政治體制改革的研討工作已經進入尾聲的徵求意見階段。研討中遇到的問題大都已經基本確定下來。趙紫陽和中央研討小組認為,黨政分開、黨內民主等重大問題,都需要從黨做起,從中央做起。許多事情,大方向已定,不一定非要等到十三大通過以後再開始做,在條件已經基本具備的情況下,應該從現在就做起。

“黨的領導是政治領導”的主張,是趙紫陽所主張和積極倡導的。趙在代理總書記主持中央工作以後,他按照自己對黨的領導的理解,首先在中央高層的工作方式上,進行了多方面的調整。過去相當一個時期,理論、文化中的一些重要問題,甚至一些影片、劇目能否上演都要中央高層審查拍板,一些重要司法案件也要由中央討論定案。趙紫陽擔任代理總書記後,這種狀況開始改變。1987年夏天的北戴河休假期間,放映電影《芙蓉鎮》,請趙紫陽來看。看完電影以後,一位書記處書記問趙紫陽:“這個電影可以公演嗎?”趙紫陽回答說:“我們是來看電影的,不是來審查電影的,以後中央不審查電影。”還有一次,湖南學生跟駐軍發生衝突,軍人開槍打死了一個學生。結果,官司一直打到中央政治局常委會上,軍隊代表、高檢、高法的人都來了。常委開會,大家彙報完情況以後,政法委書記請示趙紫陽:“這個案子判還是不判?怎麼判?”趙明確表示,中央要求依法辦案,但不審查案件。“判不判,怎麼判,由你們政法部門依法辦事,我們這裡不討論。黨中央對你們的要求,就是要你們依法辦事。”趙紫陽這樣說,就表明了一種態度,中央要求公檢法依法辦事,獨立辦案,中央不干預具體司法案件。如果這種做法堅持下去,形成制度,那麼慢慢的,司法獨立原則就會在中國確立起來,中國就會成為一個法治國家。

在這段時間裡,政治環境非常寬鬆。至少在中央常委和中央書記處的層次上,沒有審查制度,不去管具體事務,不對具體問題發表意見。當時,趙紫陽所注重的一個重要問題,就是共產黨要轉變執政方式,或者說共產黨要有新的領導方法。而這種轉變,要從中央開始。中國要搞民主政治,必須以共產黨的執政方式轉變為前提,不然的話,不僅其它方面的改革無法深入,而且有可能慢慢使執政黨喪失執政基礎。

在十三大前和十三大後的黨內、人大選舉問題上,都有人反對直接差額選舉,主張搞差額預選、等額正式選舉,認為這樣做,既可以體現“民主”、又可以保證上級意圖實現。趙紫陽堅決反對這種做法,鮑彤和他的部下們對此也持反對態度。因為,差額預選,實際上給某些人留下了操弄選舉的空間。十三大前和後來歷次黨代會搞差額預選的事實表明,預選都是在各省代表團內進行,總的結果並不向全體代表公示。各個代表團的代表都只了解本團內部的預選情況,不了解其他團的情況,更不了解總的預選情況。最後形成等額的正式候選人名單還是由中央高層領導人圈定,“大會主席團通過”只不過是走個過場而已。這種表面上“民主”,結果與過去的等額選舉幾乎完全相同,換湯不換藥。從本質上說,“差額預選”是欺騙全黨、欺騙公眾的“偽”差額選舉。所以,當時趙紫陽、鮑彤們在差額選舉問題上,都堅決反對搞差額預選,主張從十三大開始就直接進行正式差額選舉。在討論這個問題的政治局會議上,趙紫陽說,差額選舉確有好處,這要有個鍛煉的過程。以後甚至可以考慮,省長將來也可以有兩個候選人,讓代表們選嘛。他認為,只有在有監督條件下進行有競爭的公開的差額選舉,才能真正體現選舉人意志,保持對當選人的壓力,使他們注意聯繫群眾,減少特權、濫權行為,防止腐敗發生。

實行差額選舉,是中共十三大上最引人矚目的一項改革。最有戲劇性的一幕,莫過於中央委員會選舉差掉了鄧力群。由於是初次在全國黨代會上採用,差額的比例很小,要在185名候選人中選出175名中央委員,差額比例只有5%多一點。一旦黨代會的代表們在選舉中有機會自由表達自己意志的時候,在黨內不得人心的“左王”鄧力群被淘汰就成了必然的結果。原來被鄧小平內定當政治局候補委員,甚至有人希望他當總書記的鄧力群,竟然在差額比例很小的中央委員選舉中落選,這在高層引起了相當大的震撼。鄧小平得知這一情況後,表示應該尊重選舉結果。就這樣,鄧力群失去了進政治局的可能。在此情況下,是趙紫陽出面向十三大會議主席團建議,把鄧力群改作顧問委員會候選人,以使他能當中顧委常委。結果在11月2日中央顧問委員會選舉常委的差額選舉中,鄧力群再度落選。

趙紫陽在政治體制改革總體設想稿上的批示

三、十三大後趙紫陽推動政治改革取得的重要進展

在中共十三大上,趙紫陽順利地當選為中共中央總書記。此後,他立即開始對落實政治體制改革方案進行了部署,各項工作隨即展開。從中央到地方,從執政黨、國家政權機關,到各民主黨派、社會團體等,都開始研究、制定自己的具體改革方案,並且大都先後投入了實施。從1987年11月到1989年6月,在這短短的一年半多的時間裡,政治體制改革在中央和地方、在各部門、各領域的進展有快有慢,深淺不同,發展並不均衡,在一些方面甚至可以說是阻力重重,並且由於時間較短,有許多工作未及展開或深入,但大都已經艱難起步,而且在某些方面,已經有成果初步顯現。

1.從黨內民主做起,使黨的領導機構運行走向制度化、透明化

趙紫陽認為,要改革黨的領導體制,使之民主化和規範化,不僅黨代會要改革,而且黨的高層,中央委員會、政治局及其常委會、書記處更要率先垂範,進行改革,使集體領導制度化,加強對黨的領導人,特別是最高領導人的監督和制約。

十三大後,根據趙紫陽的建議,十三屆中央政治局的第一次會議就規定了中央的最低限度的例會制度:每年必須召開至少兩次中央全會,中央政治局要向全會報告工作;每個月必須召開一次政治局會議、每星期必須召開一次政治局常委會會議;會議對重大問題的結論必須經過表決形成。十三屆政治局第一次會議還規定,中央全會和政治局會議的結論,必須分別通過公報或新聞向社會公布。

當時,趙紫陽名義上是中共的最高領導人,但他認為,他這個中央總書記就是“大秘書長一個”。與以住的中共領導人相比,他有一個很大的特點,就是他十分注重遵守規則和程序,該由常委決定的就拿到常委會上,該由政治局確定的,就拿到政治局會上決策,該表決的就付諸表決,該由書記處落實的,就交由書記處辦,從不以個人意見,代替組織決定。

十三大後,中央要求,地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規則、表決制度和生活會制度。要改革和完善黨內選舉制度,明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。按照這一要求,在十三大後的一段時間裡,各地各級黨委都紛紛制定了議事規則、表決制度和生活會制度,地方各級黨的代表大會的換屆選舉基本上都仿照十三大,實行了差額選舉。

在《政治體制改革總體設想》中,還提出了將來要考慮實行黨的全國代表大會常任制的問題。遺憾的是,這個設想沒有時間和機會實施。

1987年11月趙紫陽與政改辦人員在中南海紫光閣(右一為本文作者吳偉)

2.黨政分開方面的幾項改革

中共十三大後,在黨政分開方面,趙紫陽和他領導下的中央推動出台的措施最多,遇到的阻力也最大。

首先,調整中央與國家機關的工作關係。中央決定,實行黨政分開後,中共中央的財經小組、思想宣傳小組、外事小組、政法委(改稱政法領導小組)仍保留,職能是研究大政方針,不直接分管政府各部門的工作。1988年5月19日,中共中央發文,正式撤銷中央政法委,成立中央政法領導小組,作為政策調研機構,政法領導小組不開政法工作會議,不發文件,不干預具體案件,體現了黨政分開,公檢法依法獨立行使職權的原則。但1989年六四事件之後不久,中央政法委又被恢復,時至今日,司法獨立的原則非但沒有得到確立,反被說成是“西方那一套”而受到批判。

其次,撤銷設在政府機關中的黨組。到底什麼情況下成立黨組,什麼情況下不成立黨組?在研討過程中形成了一個結論:在有黨派政治鬥爭的組織內部,才需要成立黨組(或稱黨團)。黨組的作用,是團結領導本黨成員,在該組織內部貫徹本黨意圖。中國政府是共產黨一黨執政的政府,其內部沒有必要成立黨組。況且,政府是行政組織,是依據行政首長的行政命令進行運作的組織,黨組的委員會制決策方式與行政首長負責制是根本矛盾的。針對這種情況,中共十三大修改了黨章,決定,不經選舉產生的領導機關,不設立黨組。按照這個規定,十三大後各級政府部門逐步開始裁撤黨組;只有人大、政協、工會、婦聯保留黨組。撤銷黨組的工作具體由中組部負責,實施過程在中央和地方、各個部門進展不同。到1989年初,全國黨組的情況大致是二分之一已經撤銷,二分之一準備撤銷。

五年以後的1992年,中共十四大再次修改了黨章,重新恢復了十二大黨章的提法,由此,十三大後被撤銷的中央和地方政府部門中的黨組全部重新恢復。

第三,調整地方黨的組織機構和人員設置。十三大後,中央開始進行地方各級組織機構和人員調整,調整的方向是:地方各級黨委不設不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委;撤銷地方各級黨委辦事機構中與政府重疊對口的部門;根據黨政工作的不同特點,調整領導幹部的配備,並精簡各級黨委機構,減少專職黨務幹部。目的是通過這些措施,從機構和組織、人事安排上,減少黨委機關對政府工作的干擾,保證政府部門獨立開展工作,依法行使職權。

第四,改變基層黨組織的職能,推行廠長(經理)負責制。那個時候,全國有幾十萬家企業,絕大多數都是國營和集體企業,實行的都是黨委領導下的廠長負責制。要廠長、經理真正成為企業的法人代表,成為企業事實上的一把手,要動幾十萬個黨委、支部書記的蛋糕,工作的艱難、工作量的巨大,可想而知。但是,中央在這個問題上,決心堅定,措施有力,宣傳到位,經過一年多的努力,全國的國營企業基本完成了向廠長經理負責制的過渡,而且沒有對企業的生產和經營造成大的影響。

與此同時,全國的事業單位,包括大專院校、科研院所、報刊媒體等都開始照此辦理,校長、院長、所長、社長負責制也開始紛紛確立起來。基層的黨政分開,因為得民心、順民意,所以推開以後,勢如破竹。

1989年6月以後,“因為形勢和政治工作的需要”,許多地方的“黨委領導下的校長、院長、所長負責制”開始回潮。國有企業也回復到“黨委領導下的廠長經理負責制”的狀態。

第五,黨紀政紀案件分別查處。按照趙紫陽當時的考慮,黨紀、政紀、法律是性質不同的約束規範,在黨政分開的條件下,應該由性質、職能不同的機關分別處理。中紀委應該主管黨紀案件查處,並集中力量抓好黨紀、黨風。各級紀委常駐政府各部門的紀檢組原則上可以撤銷。而法紀和政紀案件分別由國家司法部門和政府行政監察部門處理。對那些一時搞不清是應該由黨紀處理還是經由司法程序處理的案件,處理的順序,應該是先由司法部門處理。如果法院判決有罪,再由黨的紀檢部門和政府的行政監察部門根據罪名和量刑的情況,依據黨紀、政紀作出處理。此項改革,中央要求由中紀委提出改革方案。

但是,由於各種因素的限制,這項改革未及完成,就被中止了。1989年以後,對違反黨紀、政紀、法律的案件查處非但沒有分開,黨的紀委、政府監察部門反而公然合二為一,還發明了“雙規”的辦案方式,開創了一個明顯違反黨章、憲法和法律的不良先例。而且在處理的順序上,恰恰反了過來,涉及公務人員的違法違紀案件,先是由黨紀檢部門立案和調查,根據情況先做黨紀、政紀處理,然後“移送”司法部門。實質上,這是在未經法院判定嫌疑人是否有罪的情況下,先由紀檢部門認定是否涉嫌犯罪。這種做法,是嚴重有違於法治原則的。

3、堅定推進選舉制度改革:各級人大選舉的探索

十三大以後,很快又迎來了地方各省市人大和政府換屆的高潮,選舉制度改革在地方選舉中開始全面推行。在各省市換屆中,普遍搞了候選人的民主推薦、徵求黨內外意見、省委討論、差額報批的辦法。選舉中出現了尊重選舉人意志,嚴格依法辦事的可喜局面。根據中組部統計的資料,到1988年2月中旬已經舉行了選舉的20個省市中,均出現了在已經報批的名單之外,依法由人大代表10人聯名提名候選人的情況,共提名190人,其中正式列入候選人名單的有54人,當選的有7人,其中有副省長3人;有中央提名的3個省人大主任、3個副省長、1個省檢查長、1個省法院院長落選;有6個省搞了人大主任差額選舉(原來中央只安排山西搞差額試點,就是說有5個省出現選舉人提名人大主任候選人的情況),差掉了3個由中央提名的人選,由代表提名的3位候選人當選;有5個省搞了省長、5個省搞了省法院院長、6個省搞了省檢察院檢查長的差額選舉,落選的105人,占候選人總數的23%;在選舉過程中,有4個省市搞了候選人和選舉人見面、對話。這種局面,在黨的中高級幹部中,有人叫好,有人叫糟。有些人憂心局面失控,擔心“黨的領導”無法體現。

對此,趙紫陽在中央常委會上說,這樣的選舉很好,不必擔心。黨委領導應該從工作考慮,不是對名單負責,組織部安排人有的時候還要換,這說明原來的考慮不合適。那麼為什麼不允許群眾選舉?說要“加強領導”,要搞清楚,一個是到底領導什麼,二是如何改善領導。出現組織提名的候選人落選,組織部應該反思自己的方案與群眾認識的差距。如果組織上提名的競爭不過群眾提名的,那就說明我們的工作沒有做好嘛!要不要開黨員會統一思想?沒必要。你要統一什麼?一是名單本身是差額的,你統一思想讓誰當選?二是這樣搞與政治體制改革的方向,與民主原則不符合。如果從如何保證黨委名單當選的角度來總結經驗,那就不利於組織部門改進工作,也不利於民主發展。

4.幹部人事制度改革與建立國家公務員制度

按照十三大報告的要求,既然“黨的領導是政治領導”,那麼“黨管幹部”就應該是黨對幹部人事制度建設提出方針政策,形成法律和制度。黨的組織部門的主要職責,就不應該再是直接管理任命幹部。改革現行的幹部人事制度,就是要對“國家幹部”進行合理分解,貫徹黨政分開原則,改變由黨的組織部門集中統一管理的現狀,建立科學的分類管理體制;改變用黨政幹部的單一模式管理所有人員的現狀,形成各具特色的管理制度;改變缺乏民主法治的現狀,實現幹部人事的依法管理和公開監督。幹部人事制度改革的突破口,是首先把幹部隊伍中行使國家行政權力、執行國家公務的人員分離出來,建立國家公務員制度,制定法律和規章,依法進行科學管理。

中共十三大對於國家公務員制度的基本設想是,“國家公務員分為政務和業務兩類。政務類公務員,必須嚴格依照憲法和組織法進行管理,實行任期制,並接受社會的公開監督。黨中央和地方各級黨委,依照法定程序向人大推薦各級政務類公務員的候選人,監督管理政務類公務員中的共產黨員。業務類公務員按照國家公務員法進行管理,實行常任制。”為此,中央建議,設立國家人事部,主管起草國家公務員法規和提出各種配套措施,負責職位調查和分類,組織國家公務員考試,並直接管理一定層次的高級公務員。

建立國家公務員制度,這是中共掌握政權以來對執掌公權力、行使國家社會管理職能的那一部分公職人員管理的一項重大改革。它包含了西方發達國家幾個世紀來形成的文官制度的幾乎全部基本要素(除了公務員中立原則以外),如果真的能按照十三大確定的這些原則走下去,那麼將為中國走上民主憲政之路奠定一塊重要的基石。

真正實施起來,建立國家公務員制度的實際工作遇到了很大的阻力。其中最大的阻力,是來自中共的組織部門。他們對於“黨管幹部”的理解,對於什麼是國家公務員的理解並沒有完全統一到十三大確立的原則上來。對於建立公務員制度,中央組織部的態度是,把這個題目接過去,形式上接受建立公務員制度,但在實際上仍然堅持組織部直接掌管負責幹部的管理和任命這一條。

考慮到當時黨內的實際情況,趙紫陽的意見是,無論如何,我們先把國家公務員制度搞起來,爭論中的問題,靠時間、靠實踐來逐步解決。中組部、國家人事部等部門隨即開始了《國家公務員條例》起草的工作。但是,由於政治因素的影響,直到1993年,《國家公務員暫行條例》才由國務院通過實施;《中華人民共和國公務員法》2006年1月方由全國人大常委會通過施行。但是,此時實行的“國家公務員制度”,已經與十三大時的設想有了重大差別,國家公務員分成政務、業務兩類的設想已經不見了蹤影。至於後來,各種“比照國家公務員”管理制度的出台,就更與幹部人事制度改革的初衷相去甚遠了。

5. 放開新聞管制,抓緊新聞立法

中共十三大提出了“提高領導機關活動的開放程度,重大情況讓人民知道,重大問題經人民討論”的原則。要落實這一原則,一個重大問題,就是要對以往控制嚴密的新聞報道審查制度進行改革,在法律規定的範圍內,開放新聞自由、言論自由,這是趙紫陽為政治體制改革確定的一個方向,但這也是十分敏感的一個問題,阻力極大。十三大後,中央常委和書記處在趙紫陽的主持下,曾經數次開會研究這個題目,確定了依法管理,在憲法和法律範圍內允許出現多種聲音,允許自由討論的原則。十三大後的一年多時間,成為建政以來政治氣氛、輿論環境最為寬鬆的一個時期。

1987年11月1日中共十三屆一中全會後趙紫陽率常委會見記者(圖片來源:AFP)

1987年12月8日,在新成立的中央政治體制改革研究室的第一次會議上,鮑彤談到了趙紫陽關於新聞改革的一些想法。他說,紫陽說新聞改革總的要求,一是增大信息量,更加開放;二是要求新聞界當好新聞渠道;三是加強輿論監督;四是講究宣傳效果。

從1987年12月起,鮑彤以中央宣傳理論工作領導小組和中央政治體制改革研究室的名義,在中南海連續四次召開了首都各主要媒體負責人座談會。在這些座談會基礎上,形成了有關新聞改革的首都各大報負責人座談會紀要。這個文件在1988年3、4月間,作為中央宣傳思想工作小組的文件正式下發。鮑彤後來在談到這個文件時說,實際就是把新聞改革的要求向各個報紙提出來,各種媒體能做多少就做多少,反正只要往前走一步都好。實際上有點像農村改革一樣,一點點探路。希望大家把改進新聞工作提到日程上來,做出自己的探索,沒有統一的東西。

1988年4 月15日上午,中央政治局會議討論了剛剛召開的兩會上提出的問題。趙紫陽特別談到,新聞法還要搞,要準備它不完善,五年以後再修改。但有一個法總比沒有好。這個問題很敏感。

1989年初,趙紫陽仍然在考慮新聞改革問題。他主動邀請曾任人民日報社長的胡績偉到他那裡,談新聞改革和新聞法起草問題。他後來回憶說,他在這次談話中和胡探討了開放獨立辦報問題。“現在所有的新聞媒體都由黨和國家壟斷,這不是辦法。當然那時我也沒有想完全放開,但有領導地放開一些會有好處。黨和國家所控制的媒體不願發表的東西,總還有別的媒體可以發表,那也好呀。蔣介石時代還有民辦報紙嘛!雖然不能說開放報禁,但輿論要適當放開。”

儘管趙紫陽為進行新聞改革,積極推進新聞立法做了大量工作,但這個時候的新聞法和出版法已經合併成一個法律,由胡喬木在主持起草,而胡對此項工作一直態度消極。這個法律草案遲遲難產。到了1989年6月以後,新聞出版法的起草就中止了。

在趙紫陽的主持下,十三大以後政治體制改革的進展除上述方面以外,在人民代表大會制度、多黨合作、政治協商、工會和其他社會團體的改革、保障公民基本權利、以及支持公、檢、法機關依法獨立行使職權等方面也都取得了不同程度的進展。

從方案設計開始到1989年改革被中斷,趙紫陽和他的部下們在發展民主政治、改變共產黨的執政方式方面,方向是明確的,態度是堅定的。就在最後的那場如何對待學潮問題的鬥爭中,趙紫陽也從沒有放棄通過民主和法制的方式,解決解決政府和民眾的衝突,並試圖通過和平解決這場學潮,推動中國的民主進程,推進政治體制改革。趙紫陽在五四亞行講話中提出的“冷靜、理智、剋制、秩序,在民主和法制的軌道上解決問題”的主張,是在和平條件下,在中國現實社會歷史條件下,解決社會矛盾,應對社會突發事件和衝突,防止其進一步走向激化和對抗,保持社會基本穩定的一條最好途徑。這條途徑,一反中共過去處理黨內、國內政治矛盾方式的“以階級鬥爭為綱”的指導思想,和強烈的意識形態色彩,反映了中共黨內以趙紫陽為代表的一部分堅持改革開放的領導人要求以民主立國和依法治國的一種全新的政治思維,全新的治國理念。這在中國共產黨執政史上,不能不說是一個創造。

1980年代這場漸進式的政治體制改革,它的實際主持者是趙紫陽,而不是鄧小平;改革實踐中所施行和準備施行的一系列措施,也是按照趙紫陽及其部下的主張進行的。有鑒於此,我為這場政治體制改革的定位是:它由中共黨內一批有遠見、有民主意識的開明領導人主持進行的使共產黨由革命黨向現代民主政黨轉變、由一黨體制向憲政民主體制轉變的一次有益嘗試。它最後雖然失敗了,但它對中國的改革,對中國的政治和社會轉型留下的影響和意義卻不可低估。

那麼有人會在這裡提出一個問題:既然趙紫陽政治體制改革的主張與鄧小平的看法相左,為什麼鄧在1987年中共十三大時,會表示“完全贊成”十三大報告和《政治體制改革總體設想》,支持趙紫陽推進政治體制改革?我認為,這也很好理解:第一,趙紫陽主持制定的政治體制改革方案,其中體現了鄧小平的“效率、活力、積極性”的主張;第二,趙紫陽提出的改革方案,大都有黨的傳統說法和鄧小平過去講過的話作為依據,特別是以鄧小平1980年的8•18講話為“政治體制改革的綱領性文件”。鄧小平在發展民主方面,80年代初講過許多話。雖然這次提出政治體制改革時他不再講這些話了,但趙紫陽把鄧小平的這些“壓箱底”的東西翻出來,寫到方案里,鄧小平也不好說錯,他總不能自己反對自己;第三,鄧小平同意改革方案中按趙的主張去寫,但不一定真的同意趙紫陽去做。當趙主持中央書記處會議同意民主黨派在人大設立黨組時,鄧就讓人給趙傳話說:“講發揮民主黨派的參政作用,只是講講而已,怎麼能當真?”第四,也是最重要的一點,鄧小平在改革之初,並沒有意識到趙紫陽發展民主的主張會有那麼大的動員力和影響力,它喚醒了民眾的民主意識和權利意識,導致了1989年的民主大潮,鄧認為這直接危及到了中共的執政地位。

六四發生之後,鄧小平堅持“十三大報告一個字不動”,說明他仍然不承認報告有錯;但是此後的政治體制改革卻偃旗息鼓,又說明鄧小平看到並且懼怕趙紫陽這套政治體制改革的主張與措施可能發生的後果。此後,他雖然在1992年南巡講話中提出了“誰不搞改革誰下台”,但也僅僅指經濟體制改革而言,政治體制改革則隻字不提。這種“跛腳的改革”,直接導致了以後二十多年市場化過程中公權力的腐敗、權貴利益集團的產生、政府公信力銳減,黨的執政合法性根基不再。這種情況的發生,從根本上說,是政治與經濟改革“一手軟、一手硬”的必然惡果。

四、趙紫陽晚年對中國政治轉型的思考

如果說向現代憲政民主制度過渡,或許當時還只是趙紫陽及部下們腦子裡的一個影子,囿於當時的歷史條件與黨內複雜的政治環境,他們還無法明確、直接地表達出來的話,那麼在趙紫陽的晚年,他經過對自己一生,特別是對他主持政治體制改革的實踐,以後及此後15年幽禁日子的反思,就得出了明確的結論。

趙紫陽在軟禁期間

按照趙自己的說法,他的一生,曾經經歷了兩次“大徹大悟”。第一次是他經過十年文革,從忠實於傳統馬克思主義理論,轉變為一個以民本主義為思想特徵的改革者。這個時候的趙紫陽,還沒有完全跳出共產黨傳統意識形態的框框束縛;第二次,是他經過主持政治體制改革的方案設計和改革實踐,特別是經過1989年的那場巨變後的反思,使他成為一個堅定的民主主義者。在他晚年離開了政治權力核心並失去自由的15年中,他對自己的一生,對他所為之奮鬥了幾乎一輩子的這個黨和這個制度進行了徹底的反思。他說:“我們社會主義國家所實行的民主制度,完全流於形式,不是人民當家作主,而是少數人、甚至是個人的統治。”“無產階級專政制度,在大多數國家已經退出了歷史舞台。倒是西方的議會民主制顯示了它的生命力。看來這種制度是現在能夠找到的比較好的、能夠體現民主、符合現代要求而又比較成熟的制度。現在還找不到比它更好的制度。”他的結論是:“一個國家要實現現代化,要實現現代的市場經濟,現代文明,它就必須實行政治體制上的議會民主制。”“我們遲早要走這一條路,與其被動地走,不如主動地走。”

但是,趙紫陽並不認為中國可以一步就可以跨越到這種“先進的政治制度”,而要經過“一個較長的過渡時期”。他認為,“根據中國的情況,在過渡期,為了能過渡得好,至少是在一定時期,保持共產黨的執政地位,改變共產黨的執政方式,仍然是一種正確的選擇。”“這種選擇的出發點,一是有利於國家和社會的穩定,為社會經濟文化的發展創造一個好的環境;二是有利於隨着社會經濟文化條件的變化,順利地過渡到比較成熟的文明的民主政治體制。也就是說,第一不可倉促,冒然地全部搬過來;第二必須朝着這個目標前進,絕對不可以反其道而行之,防止任何不利於甚至阻礙向這個目標前進的倒行逆施。”趙紫陽還說:“我們現在不培植反對黨,一旦垮了,國內會大亂的,這是最危險的。現中央不考慮這一點,不願看到這一點。”

關於如何實現向現代民主政治轉型的問題,趙紫陽說,“關鍵是共產黨領導集團有這樣一種思想,這樣一種信念,然後再因勢利導,分別輕重緩急,逐步實行。但是也不能完全靠執政黨的自覺,必須有社會輿論各方面的推動;也不能一切都不動,完全等待社會經濟文化發展具備了條件,在哪一天來宣布實行議會民主政治。這應該是一種漸進的逐步發展的過程。隨着社會經濟文化的發展,在政治體制上不斷改良、改進,使之互相滲透、互相影響、互相推動。究竟如何過渡,我在前面講的改進共產黨執政方式所列舉的那些內容都是應該做的,尤其是在初期階段。”

趙紫陽主張的這種漸進式的政治轉型方式,是他政治改革思想的一大特徵。研究當年中央政治體制改革研討小組的七次會議記錄,和鮑彤領導的中央政改辦的討論記錄,可以看到,近年來我們在政治改革討論中經常提到的民主憲政、言論自由、公民權利、黨派政治等問題,在當時的政治體制改革方案研討過程中都討論到了。但是由於歷史條件的限制,在納入方案時,就要有取有舍。趙紫陽、鮑彤和政改辦的研究人員們在這個時候,對於鄧小平要的效率,與黨內外對發展民主的要求這個矛盾,已經看得很清楚,而且也面臨著兩難的選擇。

在這種兩難的選擇中,趙紫陽和政改方案的研討者們不得不首先選擇服從於鄧小平這個“中國最大的實際”。當時的想法就是,這次改革,是在鄧小平的支持下,由中共中央主導的。因此,這個方案首先必須考慮到黨內高層的承受能力,特別是鄧小平等政治老人的意見,否則方案就不可能通過。在這種情況下,一定的妥協就是必要的。也許十三大提出的政治體制改革只能使中國的民主政治向前走一小步,但只要這個步子邁出去了,這一小步就可能會成為中國向民主政治轉型的一大步。十三大這個方案並不是一成不變的,而是要隨着改革實踐的發展不斷有新的內容推出,不斷發展變化的。我們可以把現在要做的而且能做的提出來,鄧小平們現在不能接受的,或是將來才有條件做的先不去講,留到十年後再講再做。自然規律是任何人都難以抗拒的。黨內的政治老人們,總有一天要退出歷史舞台。現在走出這第一步,幾年後下次黨代會上再走下一步可能就會阻力小很多,而再下一步可能就更好走一些。

趙紫陽認為,中國的政治轉型是個循序漸進的過程。實施各項改革,需要有先有後,有主有次。設想十三大後開始布局,黨政分開、黨的制度建設、機構改革和建立協商對話制度,抓得緊,通過三至五年可以有一個基本格局。其他各項改革都應抓緊做好各方面的準備工作,擇機出台,逐步實施,但不可能很快達到預期目標,必須有個過程,才能逐步走上軌道,配起套來。趙紫陽的考慮是,經過十五年到二十年,三到四屆黨代會的不間斷改革,中國的政治轉型和民主政治建設就就有可能造成一種難以逆轉的趨勢。這就是說,已經提出的目標和改革內容都是有限的,三、五年的時間也只能完成一個基本格局。要實現改革的長遠目標,需要後人沿着民主政治的方向,進行長期艱苦的努力。這就是趙紫陽以漸進方式推進中國政治轉型的思想。

令人扼腕的是,趙紫陽所主張的、所推動的政治改革和政治轉型,由於實施的時間較短,在操作上也出現了一些失誤,加之來自黨內保守勢力的阻力巨大,改革並沒有“形成一種不可逆轉的趨勢”,反而在1989年的局勢突變所打斷。許多已經開始的改革被迫中止,許多已經在擬議中準備出台的改革措施胎死腹中。在此後的幾年裡,已經實施的許多改革又重新回到起始點,甚至進一步,退兩步。尤其是近年來,文革中的一些政治口號又重新回到政治生活中,個人崇拜回潮,政治權力再次高度集中,“黨領導一切”已經重新成為中國現行政治體制的代名詞。中國政治轉型的前景晦暗不明,無數國人對此憂心忡忡。

在這種政治現實面前,紀念趙紫陽誕辰一百周年,就是要張揚趙紫陽的旗幟,學習他的歷史擔當,重溫他提出的推動中國政治制度轉型的一系列主張和實踐過程,總結那場政治改革失敗的經驗教訓。這對於後來者堅定中國必須走政治改革之路的信念,研究和確定中國未來政治轉型的路徑和策略,無疑具有十分重要的啟迪和借鑒意義。

(註:本文僅代表作者個人觀點。)