美中第一阶段贸易协议到期,拜登会否开启对华贸易新模式?

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资料照片:停靠在乔治亚州萨凡纳港的集装箱货轮。(2021年9月29日)

华盛顿 —

2月14日是美中第一阶段贸易协议生效届满两年的日子。两年过去,中国没有全面履行协议,美中贸易逆差不减反增,悬而未决的贸易问题给拜登政府带来更多压力。拜登总统日前表示,还不能取消对中国输美商品加征的关税。分析人士认为,2022年的美中贸易格局很有可能是维持现状。但也有专家指出,拜登政府应该跳出美中第一阶段贸易协议的束缚,从配合美国整体国家战略的角度制定一套新的对华贸易政策。

中国未全面履约,拜登政府承压

拜登总统1月19日在他上任一周年的记者会上说:“我想能有条件说,他们正在实现他们的承诺,或者正在实现他们更多的承诺,并能够解除一些(关税),但时机尚未成熟。”

中国距离兑现特朗普政府时期签署的美中第一阶段贸易协议目标相差甚远。协议规定,中国承诺在2021年12月31日、也就是协议到期的两年内,在2017年进口额的基础上增加进口价值 2000亿美元的美国商品和服务。协议也为制成品、农产品、服务和能源产品制定了具体的采购目标。截至去年11月的贸易数据显示,中国从美国的进口额还不到该协议规定的两年内增加进口价值2000亿美元商品的60%。

时任美国总统特朗普与中国副总理刘鹤在白宫签署第一阶段经贸协议(2020年1月15日)

时任美国总统特朗普与中国副总理刘鹤在白宫签署第一阶段经贸协议(2020年1月15日)

分析人士认为,拜登政府目前正面临几重压力。一方面,在美国经济出现几十年来最高通胀率的时候,如果为了惩罚北京未能履约而提高中国输美商品的关税,这将加剧通胀且不利于经济复苏。但在另一方面,如果不采取任何行动,这可能会向北京发出一个信号,即中国不会面临任何后果。美中第一阶段贸易协议有一个争端解决机制条款,拜登政府可以要求中方进行更多采购,或者加征新的关税,也可以恢复之前因为达成协议而降低的关税。

美国企业研究所(American Enterprise Institute)客座研究员尼娜·希奈(Neena Shenai)对美国之音说:“由于美国的经济现状,比如通货膨胀、供应链被扰乱,拜登政府面临着来自国会和企业的很大压力,他们需要努力缓解贸易上的压力,减少(与中国的)贸易摩擦。”希奈目前也在华盛顿一家律所担任国际贸易律师。

关税是否保留?

1月20日, 来自民主和共和两党的140多名美国国会议员联合致信美国贸易代表戴琪,呼吁拜登政府立即恢复和扩大对中国商品的关税排除程序,以帮助美国制造商。两党议员们在信中说,美国贸易代表办公室目前提出的为有限数量的依据“301条款”加征关税的中国商品重新启动关税排除程序范围过窄。议员们表示,自一年前范围更广的关税排除程序失效以来,美国进口商所支付的关税已经伤害了美国公司和工人。

作为敦促中国履行贸易承诺的新战略的一部分,美国贸易代表办公室去年10月公布了549个类别的中国产品的关税排除清单并征求公众意见,其中包括工业部件、恒温器、医疗用品、自行车和纺织品。但国会议员们表示,这份清单的内容过于狭窄,只涵盖了原始排除申请的1%,而且之前关税排除的失效加剧了企业面临的挑战,特别是中小型企业。

彭博社1月19日的报道说,拜登政府内的一些官员们私下承认,特朗普政府时期对中国商品加征的关税对美国企业和家庭造成的伤害比对中国出口商造成的伤害更大,而且关税已经失去了很多的杠杆作用。

虽然解除部分关税以减轻美国企业和消费者的负担,但在北京不做出有意义让步的情况下,这有可能会被共和党人指责为对中国软弱。

曾在美国国会众议院筹款委员会担任贸易顾问的希奈表示,拜登政府今年解除中国商品关税的空间不大。“从现在到年底,大规模的减让关税是很难实现的。特别是从美国中期选举的角度,关税对拜登政府非常重要,而且它还是美中关系中一个重要的讨价还价工具,因为这是中国在先前谈判中所关注的议题。”她说。

新冠大流行致美中贸易失衡加剧

彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)高级研究员加里·克莱德·哈夫鲍尔(Gary Clyde Hufbauer)认为,如果从关税的角度来看,美中贸易在2022年将基本维持现状,但从实际贸易量来看,随着美中两国港口运力的恢复,美中贸易规模可能会继续扩大。

他对美国之音说:“我认为中国将不得不承认奥密克戎是无法被完全封堵住的,因此会逐渐改变封城的政策,中国的港口情况会改善,与此同时,美国的港口运力也会慢慢恢复……所以,我的预期是,由于跨太平洋运输能力的改善,2022年美国和中国之间的贸易将实际扩大。“

中国浙江宁波舟山港的货柜码头。(资料照片,2021年8月15日)

中国浙江宁波舟山港的货柜码头。(资料照片,2021年8月15日)

根据中国官方发布的数据,中国2021年的贸易顺差以及对美国的贸易顺差均达到创纪录的历史最高水平。2021年中国全年的贸易顺差为6760亿美元,同比增长26%。中国对美国的全年累计顺差达到3968.5亿美元。在美中第一阶段贸易协议签署后的两年里,美国对中国的贸易逆差不降反升。

新冠疫情大流行导致很多时候不得不宅在家里的美国人对中国制造的商品,比如家用电器、消费电子、办公用品、家具和自行车等商品的胃口大增。此外,美国政府给民众提供的直接补贴也加剧了这一趋势。这显示,自2018年美中爆发贸易冲突、美国对中国进口产品加征关税以来,美国依然严重依赖中国进口、甚至可能会越陷越深。

哈夫鲍尔表示,2021年美中贸易的唯一亮点或许是中国对美国农产品的采购,尽管农产品采购也没有达到美中第一阶段贸易协议设定的目标。

“中国在2021年确实大幅增加了从美国进口农产品,虽然没有达到2020年第一阶段协议中所希望或承诺的程度,但也是创下历史纪录的。我预计,中国在2022年可能会继续从美国进口大量农产品,甚至增加。我估计2021年(中国)从美国的(农产品)进口额约为360亿美元,它可能还会提升到450亿美元,这将是一个大数字,这是有可能的。”他说。

希奈:对华贸易政策应配合美国整体战略

拜登政府的贸易代表戴琪去年与中国副总理刘鹤只进行过两次视频会议,讨论中国履行协议的问题,以及美中贸易中长期存在的结构性问题,例如产业补贴。据彭博社报道,戴琪曾试图在去年年底与刘鹤再次通话,但未能成行。双方同意继续保持在副部长层级的沟通,直到取得更多进展。迄今为止,这种沟通没有取得任何突破。

观察人士对今年美中之间的任何贸易对话能够取得进展普遍感到悲观。美国企业研究所的希奈说:“对双方来说,继续进行这些会谈是非常重要的。但是考虑到美国和中国的政治动态,包括今年秋季召开的中共党代会以及美国的中期选举,我认为这将使今年以及今后的双边讨论非常具有挑战性。”

去年10月,戴琪在华盛顿智库战略与国际研究中心(CSIS)发表了拜登政府的对华贸易政策讲话,其主要立足点仍然是敦促北京履行美中第一阶段贸易协议。她表示,这将是拜登政府未来对华贸易政策的起点。她也提出美国的对华贸易政策要与拜登总统提出的“以工人为中心的贸易政策”对接。

对华贸易政策揭晓 戴琪:寻求对话 但保持对北京施压

分析认为,在上任一年后继续沿用特朗普政府的对华贸易政策容易让拜登的对手批评他缺乏自己的政策主张。希奈表示,现在是抛弃第一阶段贸易协议的时候了,拜登政府应该明确美国对华贸易政策的最终目标是什么。

“美国需要从战略上考虑其政策的最终目标是什么,以及在操作上如何通过与盟友和其他理念相同的国家合作来实现这些目标。”她说。