赤安超:从上海防疫审视习时代的中国社会治理

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赤安超 / 思想坦克 2022 年 5 月 4 日 ~5日

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在此轮疫情爆发以前,上海的抗疫模式似乎提供了一个不同于中国其他城市的版本,有媒体和线民甚至使用「防疫天花板」一词称赞该地在疫情期间既能快速有效扑灭病毒,又能将防疫实践做到高度人性化。

今年一月,《环球时报》曾发文称赞,上海防疫部门仅将一家位于静安区的奶茶店划分为「中风险地区」,展现了中国精准而又灵活的抗疫政策,以此回击西方媒体对中国在疫情期间采用严酷封锁策略的指责。在确认了五位确诊患者属同一传播链后,地方官员仅仅封控了确诊者所工作的奶茶店。届时,这块只有20平米的「全球最小中风险区」一度登上微博热搜。对比有的城市「因少量确诊者封一座城」的严苛措施,在上海通常只将确诊者所居住的居民楼单独划分为风险区的做法,在中国赢得了广泛的公众认可。

图片来源:美联社/达志影像

然而,就在两个月后,民众心中的「上海神话」破灭了。三月的最后一个周日,上海宣布了「分区封控」措施,下令关闭非必要的企业,并且暂停了公共交通。虽然名义上并非「全面封锁」,但实际情况已与之相差无几。在此之前,当地官员们曾公开表示,对一座拥有2600万人口的国际金融商业城市采取全面封控,恐付出难以想像的代价,因而会继续采取针对性的管控办法,以减轻因防疫来带的损失。

从精准、小范围的封控,以较大限度减少社会成本,到对「清零」目标展现高度「忠诚」——即使在Omicron的影响下,实践「清零」政策的难度加大、成本抬升,并且导致次生灾害频发、引发民怨,官员们依旧将这种广泛而严格的封锁措施认定为最佳防疫策略——这样的转变背后,是否存在更具结构性的解释?

本文将以本轮上海疫情治理作为「引子」,并结合其他相关案例,将防疫期间的政策实践及其社会影响置于社会治理的框架下,以审视当下中国的社会治理模式,并总结习时代中国社会治理所具有的特点。

习时代的中国社会治理

在2017年十月的十九大报告中,当局援引了列宁主义无产阶级先锋队的思想,指出「带领人民不断创造美好生活」是党的永恒目标。在「提高保障和改善民生水准,加强和创新社会治理」一节中,当局解释了中国社会治理的具体含义。在中国,社会治理被描述为建立某种理想体系,既能帮助达成「为人民服务」的目标,也能灵活应对来自各界的挑战,维持党中央对国家各个层面的控制。

习时代的中国社会治理旨在保障一个「整体」或「全面」的安全环境。在一定程度上,它包含了主流西方各国对「国家安全」(national security)的理解。不同的是,这种理解下的社会治理主要侧重于两个内部安全维度:一是对官僚系统的控制,二是对社会秩序的维护。

首先,成功的社会治理包含对一系列问题的有效解决,例如,公共资源配置、针对人为或自然灾害的风险防控、制止异议、预防和管理社会冲突等。然而,对这些问题的解决在具体的制度背景下存在优先顺序次序,尤其是当不同的目标发生冲突的时候。

再来,社会治理的过程需要采用一种「恩威并施」的策略,即既通过运用强制性手段,迫使个人参与到社会治理的相关环节中,也需要一定程度的「收编」,激励个体加入合作。总体而言,社会治理一来要为广大群众提供基本的公共服务,维护政权的长治久安,二来则要确保中央的政令能被畅通无阻地执行,并且,下放给行政官员的权力不会被曲解和滥用。

在此基础上,笔者认为习时代中国社会治理的特点集中表现在以下三个方面:一,强调党员干部的「纯洁性」,以「忠诚度」为首要指标重构官僚系统内部的政治生态;二,运用监控设备和大资料系统,强化中央的资讯整合和分析能力,以有效实现对官僚体系和群众的控制;三,为在短期内快速实现治理目标,常常采用「运动式治理」的方式,以对中央相关政策实施「收尾」,确保当局政令能起到有效管控干部官员和群众行为的作用。下文将结合本轮上海疫情防控中出现的有关现象和其他相关案例,对以上三个方面逐一进行阐述。

以「忠诚」为底色的政治生态进一步削弱了官员的社会治理能力

在中国官场,由于官员的任免基于一种「自上而下」的考核体系,因此上级将自己的亲信安排在重要的公共职位上,并不是什么新鲜事。但习时代社会治理的一大特色却特别突出强调官员的「政治觉悟」和「忠诚度」。

十八大以来,北京当局以「反腐」为名开展了一系列针对官僚体制内部的清洗运动。去年针对政法系统和各级、各领域「一把手」及其领导班子的高调整顿显示出当局并未对审查活动「偃旗息鼓」,反而有加大力度之态势。

并且,「忠诚」二字在对官员们的谈话中经常被提及。去年,中央党校中青年干部培训班开班式上,官员们被告知,「理想信念坚定和对党忠诚是紧密联系的,理想信念坚定才能对党忠诚,对党忠诚是对理想信念坚定的最好诠释。理想信念坚定和对党忠诚都不是抽象的,二者都必然在现实的日常生活和工作实践中不断得以体现和彰显……理想信念坚定在政治上、思想上、行动上必然表现为对党忠诚」。

一方面这种严酷的政审让官员们「战战兢兢」,生怕一次失误便让自己丢了「乌纱帽」,于是表现出一种对政策的过度解读和回应。例如,在一些没有确诊病例的地方,官员们在公路上设置路障,导致国务院要求地方政府不得擅自关停主要道路、港口和机场。为了尽快将感染者及密切接触者送入集中隔离点,官员们对几十个城市、数以亿计居民的生活按下了「暂停键」。当实现「清零」与高水准的「政治觉悟」、「忠诚度」挂钩,并通过绩效系统呈现,那么在此施政逻辑下的社会治理将往往无法兼顾「程式正义」以及考虑政治目标外的其他社会成本。

另一方面,则引发了下级官员对上级的政治献媚。四月十七日,广西壮族自治区代表投票确定了广西出席党二十大候选人预备人选名单。在讲话中,代表们使用了如「永远拥戴领袖、捍卫领袖、追随领袖」等表达,向北京当局献忠。事实上,这样的政治献媚已不是第一次。从时任共产党天津市委员会书记李鸿忠的「忠诚不绝对,就是绝对不忠诚」,以及公开表态拥护「习核心」,直至次年当选中共中央政治局委员,到现任北京市委书记蔡奇称赞习近平为「英明领袖」、《深圳特区报》以〈真正把习近平总书记重要讲话精神刻进骨子里,融入血液中,落到行动上〉作为内页通栏大字标题……这些迹象都似乎表明,官员在工作或讲话中展现出某种「政治忠诚」变得愈发重要且受用。

然而,部分官员高调的政治表态可能会在官员群体中产生一定程度的「同侪压力」,从而演变成一种系统性的、起到改造「政治生态」作用的结构性力量。当这样的表态在社会治理中占据越来越高的比重时,也就意味着官员需要花更多时间在对自己「忠诚形象」的维护上,以给上级留下「服从」、「听指挥」的印象,但同时也意味着,靠解决实际问题为出发的社会治理将越来越不受官员重视。

以资讯通信技术为依托的社会控制手段无法突破传统体制的固有壁垒

习时代中国社会治理的另一个特点是,依靠广布的监控设备和大资料系统,实现一种治理程式的自动化。 2015年,中国国家发改委的一份档曾把这类资料监控系统不仅描述为一种打击犯罪的有效方式,更是加强「社会管理」及「维护国家安全和社会稳定」的重要机制。疫情的发生给北京当局以充分理由,运用数位监控,强化其对官僚系统和群众的控制。

健康码、行程码等数位监控工具,对公民的私人资讯,如地理位置、旅行史、核酸检测结果及疫苗接种史等,进行了大范围的搜集。它以简单的「信号灯色」(绿、黄、红)区分人群,拥有决定公民是否能进入相关公共场所、采取哪种隔离政策——限制公民行动范围的权力。

然而,自健康码有关应用在疫情期间被广泛投入使用以来,中国各地均出现过因系统资料库崩溃致使健康码载入失败,或因属地管理标准不一致导致健康码随意「变色」所造成的一系列社会治理乱象。这些问题背后更多折射出的是技术应用所依赖的社会制度场景。换句话说,技术问题只是表像,「隐性」而又错综复杂的制度性因素,让社会治理所遭遇的困境通过「显性」的技术问题呈现。

去年十二月,西安「一码通」经历了两次系统崩溃,导致大量民众无法乘坐公共交通工具。澎湃新闻在〈西安「一码通」和它的分包公司〉一文中指出,「西安『一码通』资讯技术平台专案的多个子项目以『单一来源』采购方式分包给数家公司」,而「单一来源」采购的原因为「用户制定」,也就是「西安市大资料局指定西安电信要求把具体的子专案分配给各家开发商」,而「一码通」专案部门对平台建设经费项目绩效的自评综述是:「根据年初设定的绩效目标,专案自评得分100分,专案全年预算数2538.22万元,执行数2538.22万元,完成预算数的100%。」由于该事件中各类资讯不透明,引发了众多关于经费去向的猜测。

虽然西安市委组织部在今年一月发布消息:西安市大资料资源管理局党组书记、局长刘军同志因履职不力,停职检查,但公众对于「是否由于官员腐败,导致健康码研发经费不足、致使系统设计存在缺陷」的疑问并未得到合理答覆。

在本轮上海疫情中,网上曝光的一段「上海市民与疾控中心专家对话」的录音里,疾控中心专家直指上海官方所使用的「健康云」数位平台存在系统漏洞——无论民众的新冠检测结果为阴性还是阳性,系统皆显示为阴性,而阳性患者需要通过人力系统另行通知。这显示出,现有的资料平台不仅存在严重的功能缺陷,并且无法取代甚至减轻行政系统对传统资讯传递手段的依赖。

在健康码投入使用两年后的今天,各行政属地依旧「各自为营」,导致在不同地区迁移的民众可能需要安装多个健康码应用。本年度全国两会召开前,全国人大代表、广州医科大学附属市八医院感染病中心首席专家蔡卫平谈到其准备提交的,关于健康码全国统一管理的建议。他指出,由于各地自行开发各自的健康码系统,资料库由不同的部门建设及管理,而不同地区健康码的主管单位又分属不同系统,导致各地、各部门之间出现资料壁垒、资讯孤岛。然而,对健康码相关资讯进行整合并不是在一个技术上无法突破的问题,难的是如何在制度结构上「动刀子」,对庞大而又冗杂的官僚系统进行优化、整合。

近期《端传媒》发布的〈「动态清零」与基层的迷茫:一位中国防疫者的近距离观察〉一文中,也有类似的体现。作者阮玲婧指出,在流调环节,「由于资讯搜集的各个环节相互之间并不联通,导致工作流程效率低下」。并且,多数民众对于接听基层人员来电询问,以排查涉疫风险的举措感到疑惑。他们认为大资料系统已能囊括这个国家几乎所有公民的资料,而这种「挨家挨户打电话询问」的传统调研方式则显得耗时且没必要。

由此透露,一方面,公众对具体资料平台的功效产生了认知偏差,将不同规模和效用的大资料系统一概而论,对其整体产生了一种「无所不知、无所不能」的简化想像,并且可能还存在对资料监控的放大的恐惧;另一方面,现阶段资料库的搭建和管理依旧离不开人力支持,尤其在资料获取环节,需要大量人力投入,而这些人力参与较多的环节往往也会导致较高的错误率,从而影响数位系统的有效性。

实际上,即使相关技术成功将大多数治理过程自动化,单靠技术本身也无法有效回应社会治理所面对的全部问题。且不论目前已知的技术缺陷、当局是否有意图引入更创新、更高效的资讯技术手段以解决体制痼疾,单从基层行政人员对数位资讯平台的不信任,以及地方官僚对固有行事规范(例如,属地责任划分)的依赖程度来看,技术本身也可能无法成为解救当下中国社会治理的良方。

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回归运动式的治理方式,仿佛是习时代中国社会治理无法摆脱的宿命

运动式治理作为一项政治策略,在现代中国的社会治理中一直被政治菁英们视为有助于推行国家政策、提高党员干部及群众政治意识的有力工具。在毛时代,当局曾将其运用于针对血吸虫病的治理中,以减少因放松管制而带来的权力失控。

然而,在1970年代后期,作为改革的一部分,对于这种策略的应用被高层有意识地减少。中央政府改变了其执政的优先事项,强调少讲「政治」,多著眼于「经济增长」──足以见得两者间所存在的矛盾及张力。

值得注意的是,对于一个威权政体来说,当其所认定的公共危机出现,与其「摸着石头过河」,不如采取更容易「上手」的传统施政策略以应对突发状况。于是,这种家长式的运动治理模式不但没有被削弱,反而得以加强。

在当下社会治理的优先顺序次序中,一个单一的、高度政治化的目标被赫然摆在前列。

前两年上海的疫情防控,虽然进行了很大程度的「在地化」,但最终却和武汉、西安等地的防疫实践一样,走上了相同的「运动式治理」道路:一夜之间出台并严格落实的限制性政策;看不见针对封控期间民生问题的解决方案;以粗略的集体画像划分群众需求;用歌功颂德掩盖广泛的批评及求助。大部分的举措皆为单一的政治性指标服务:只要能「清零」,哪怕只是形式上的也可以。

在各地防疫等级被调高期间,一系列防疫措施,例如,频繁的人群聚集以在短时间内完成大规模核酸检测、严苛的封闭式居家或集中隔离和计画式的物资配送,仿佛成了某种「清零剧本」的标配。

图片来源:美联社/达志影像

并且,在这些近似的防疫实践下,以上三地皆在疫情期间承受了相同的「清零」代价,这种相似性尤其能在上海和西安的抗疫中体现:买不到食物和其余生活必需品、就医困难、毫无法律和科学依据的宠物消杀、健康码系统无法有效传递确诊资讯等。最后在遭遇感染数字居高不下的窘境后,全都以「社会面清零」的政治性要求收场。

「社会面清零」,是西安封城期间,由当地官员首创的概念,指将阳性患者及其密切接触者拉送至郊区或周边地区后,以便主城区达成清零指标,本质上是一种为了清零而清零的形式主义实践,被网友戏称为「掩耳到零」。然而,上海官员对社会面清零的具体内涵进行了无实际意义的调整:将「主城区内」无新增病例变更为「隔离区外」无新增确诊。

四月十七日,根据路透社两名知情人士指称,上海地方官员已设定目标,在周三(四月二十日)之前阻止新冠病毒在隔离区外传播,实现「社会面清零」。然而,在四月二十日当天,官方仅仅宣布了金山和崇明两区实现「社会面清零」。从地理位置上看,这两地一个位于上海远郊,而另一个几乎只能与上海本土「隔江相望」。根据上海疫情防控中心发布的数字,上海十九日新增新冠肺炎本土确诊病例达2494例,本土无症状感染者达16407例,虽然官方声称当地疫情呈下降趋势,但其公布的确诊数依旧处于自武汉疫情爆发以来的高位。

回顾习时代的社会治理,官方造新词、新概念的做法屡见不鲜──从「中国梦」到「人类命运共同体」,从「全过程人民民主」到如今的「社会面清零」、「全域静态管理」。邓聿文曾对习时代这种「新词治国现象」有过较为完整的总结:这些新词具有欺骗性,「其字面含义与它(们)实际所指或实现的结果是不同的,甚至完全南辕北辙」,仅仅为起到一种规范及输出意识形态和政治文化的作用。

其次,把社会治理的相关方针、战略高度符号化和政治化,也是这种运动式治理的特征之一。
在上海防疫形势逐渐严峻之时,深圳特区报于三月二十日刊登的一篇评论,为中国防疫模式定下了主调:「『动态清零』与『病毒共存』表面上看是抗疫的理念之争、策略之争、方法之争,本质上则是制度之争、国力之争、治理能力之争,甚至是文明之争。」

借用周永明在《二十世纪中国禁毒史》的分析框架来看,北京当局将欧美等国的防疫策略视作一种社会失序的体现,而「不惜一切代价」推行以「清零」为目的的防疫运动是一种针对帝国主义「躺平」理念试图对本国国民进行身份改造的回击。这种运动式防疫正是在国境内构建和强化国家领导权的表现。

帝国主义利用其理念和理念下的衍生品,例如西医疗法、mRNA疫苗等,作为控制本国国民、实现其目的的工具,而拒绝这样的渗透,不仅展现了清零防疫运动在公共健康及道德层面的意义,而且是一种重申政治身份主体性、摆脱压迫者形象的象征。官方试图将防疫和爱国主义绑定,把针对中药和国产疫苗的推广通过一系列群众和政治运动实现。因此,这类运动的目的不仅为了消灭病毒,当局更希望将此作为强化国家权力的手段,对其工具化。

总体而言,这种运动式治理仿佛是习时代一系列「大国战略」实践的最终归宿。北京当局急于将其执政合法性和战略实践的成果绑定,倾轧了地方官员消化和执行政策的空间,导致政策无法产生长远、可持续的实际效益,最终走向只为达成某种「政治性必要」的运动式治理。

例如,为了将「精准扶贫」融入「全面建成小康社会」的目标,在2020年实现全民脱贫,各贫困县大多只能被迫制定为解决某种「政治性必要」的快速方案,而非规划可能带来长期经济效益的可持续性战略。那些在贫困线以下的住户只能获得一次性的经济或物质支持,然而,一旦「精准扶贫」运动结束,这些受援物件也许会重新回到贫困状态。并且,地方官员可能会为了个人晋升而操纵扶贫资料,只注重在表面上推行政策,而不把脱贫作为真正的目标实现。

再来,这种运动式防疫还将对一个成熟公民社会的形成起到阻碍作用。

各地防疫期间,除了动员官僚系统内部人员之外,许多基层工作需要依靠大量志愿者完成,例如扫楼巡查、引导市民进行核酸检测、负责流调环节的资讯收集及核准,甚至包括亲自执行核酸检测、完成疫苗宣传等任务。

然而,防疫运动下重复、枯燥的工作不断消耗着这些基层人员的工作热情,并且,官僚系统「自上而下」、高压且低效的管理模式,以及民众对防疫的反感和抵抗,导致该群体无法被激发和实现其本能发挥的效能。

一个成熟公民社会的构建,依靠的是在传统意义上公营与私营部门之外的自发力量,通过诉诸共同的利益、目的和价值,以非强制性的方式集结,并发展壮大。但是,一种传统官僚管理方式的介入,既破坏了其中的自发性和非强制性,重复且繁琐的行政任务,也消耗了参与者的价值感和意义感。

正如〈「动态清零」与基层的迷茫:一位中国防疫志愿者的近距离观察〉一文中写道:「最辛苦、承受最多压力的基层工作者甚至可以说是中国防疫模式最坚定和最热情的拥护者……然而,今年偶然和某些人再次谈及这些问题,已经分外疲惫的他们却犹豫了。反覆不断的疫情,已经耗竭的精神和物质激励,使得承受着上与下两边压力的他们也不知道接下来该何去何从」。

最后,将运动式治理的成果和执政合法性绑定存在潜在的反噬威胁。

有分析认为,武汉疫情之后中央重新夺回了邓时代以来所丧失的、对地方在公共卫生上的控制权。世界进入全球化时代后,公共部门的管理方式和治理理念均发生了巨大变化。随着官僚系统不断扩大,并逐渐向专业化发展,越来越多的参与者加入到国家政策网路的构建过程中,并获得相应的权力和资源,中央政府为保证其政策实施过程的整体和连贯性,所能施加的影响力逐渐减弱,产生了基于「职能」和「地域」的两种分权类型。在中国,统一表现为中央集权的弱化,和地方分权的凸显。

具体而言,改革开放后,随着以「结果论」为基调的经济建设,中国人口的总体健康逐渐恶化,尤其对农村地区来说,传播性疾病和慢性病激增。同时,一种垂直的,在中央和地方间关于疾病防控的沟通机制被弱化,一定程度上影响了中央对地方的动员能力,无法获知地方的真实状况。

然而,公共危机的出现将国家迅速召回某种可强化中央对地方控制的「例外状态」,并且,防疫初期的短暂胜利也成了当局重申其执政合法性的象征。

疫情发生以来,北京当局对中国各界在抗疫中的表现公开给予了多次肯定,其中最为盛大的是在2020年九月八日于北京人民大会堂举行的全国抗击疫情表彰大会上。当局在场肯定了其领导下社会各界以最短时间遏制疫情蔓延势头的努力,将每日新增病例控制在个位数内,并且,最终快速取得了歼灭疫情的决定性胜利,把体制优势和「中国速度」捆绑,以展现领导层在应对公共危机时的高效指挥和社会治理能力。

如果说这次庆祝大会的召开是基于某种社会现实──病毒被有效扑灭,各类社会机制恢复运转,那么近期北京当局在冬奥表彰大会上对中国防疫政策的肯定则是一种形式上的必要──无论届时上海等地因疫情复发采取了多么严苛的封锁措施,造成多大范围的社会影响,中国的防疫政策都值得一再被嘉奖,并且需要用极为「仪式感」的方式向公众展现,确保其伟大、光荣和正确。

这类「仪式」说明了「剧场国家」──通过排场、虚文,为当权者的相关决定背书──在威权主义政治中的重要性。具体而言,当局借由声势浩大的盛会,混合「政治彩排」(political rehearsals)和「公开展示」(public display),以显示「确认合法性」(confirmative legitimacy),让其希望传达的政令、思想,通过精心准备的演说,得到顺利接受和欢呼。不仅如此,这样的「仪式」在民间抗疫实践中还产生了某种「上行下效」的演化:社交媒体上广为传播、实则刻意安排的「加油喊楼」,民众感激政府及时配送相关物资,以及地方卫视邀请各路名人连袂演绎抗疫特别节目等,皆为营造一个可称之为合法性的幻象。

在此次上海防疫运动中,我们还能进一步窥见的是,极力维护一种高度集权化的控制会同时牺牲地方灵活治理的能力,进一步激发基层官员的「不服从」行为,即便这种「不服从」所造成的影响从短期来看是有限的。例如,有上海基层官员罕见地公开向民众抱怨其专业建议不被上级认可,并且,近乎要被当下高度政治化的防疫举措逼疯。

周雪光在《中国国家治理的制度逻辑》一书中将其概括为「一统体制与有效治理之间的矛盾,集中表现在『中央管辖权与地方治理权间的紧张和不相容』:「前者趋于权力、资源向上集中,从而削弱了地方政府解决实际问题的能力……而后者又常常表现为各行其是、偏离失控,对一统体制的中央核心产生威胁。」

需要强调的是,当标准化的高压防疫措施逐渐常态化,变种病毒的传播力愈发强劲,有关当局视「清零」为加强某种执政合法性的有力依据将导致其面临一种进退两难的境地:任何在「清零」运动过程中遭遇的阻碍都可能演变成否定当局执政能力的风险,而不断被强化的政治性目标将最终葬送各地社会治理的有效性。