专访贝特曼 谈美国如何精准管控与中国科技脱钩进程

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专访贝特曼 

华盛顿 —
美中技术“脱钩”这一概念进入美中关系主流政策讨论不过几年时间,但卡内基国际和平基金会高级研究员乔恩·贝特曼(Jon Bateman)认为,技术脱钩在奥巴马当局末期就已开始,虽由美国政府主导,但中国近十年的种种侵犯作为客观上促使了这一脱钩。

贝特曼既反对过度强化美国政府对中国科技公司的限制,也不认可盲目扩展美中技术合作的全球主义路线。他倡导“中间路线”,认为美国需要谨慎管控脱钩进程,目的是在这一过程中保持最大的主动权。

他倡导以攻为主、以守为辅,即精力重点加大国内投入,保持和提高美国的技术领先优势,但在重点领域对中国加以精准防范,目的是为了为美国争取把握战略高地的时间。他警告,美中关系将持续动荡,而缺乏深思熟虑的全面脱钩会减少美国的决策选项,损害美国自身利益。

贝特曼最近发表的报告《美中技术“脱钩”:战略和政策框架》在美中关系学术界获得许多正面反响。贝特曼预测,在美国政府主导的脱钩压力之下,中国将拿出更多未雨绸缪的应对之计和反制行动,但中国仍希望保持与国际体系的联系。

美国之音日前对贝特曼进行了专访。以下是专访主要内容:

问:你在报告中说,美国政府是美中两国科技脱钩最初的发起者。中国在这场脱钩中发挥了什么样的作用?

贝特曼:这是一段复杂的历史。因为尽管美国和中国在技术和经济上非常一体化,但它们从未完全一体化。长期以来,中国政府在中国境内在使用美国技术方面也设置了自己的障碍。因此,中国在限制美中技术互动方面也起了作用。网络防火长城便是最著名的例子,表明很多年前中国就认定,美国互联网、以及更广泛的西方世界中存在的内容和应用在中国国内不能被容忍。

然而,随着21世纪初和21世纪第二个十年的临近,许多领域的技术整合仍在全面展开,而真正掀起当前这股技术脱钩浪潮的是奥巴马政府晚期、尤其是特朗普政府早期的美国,这意味着(美国)政府政策旨在减少两国技术生态系统之间的相互依赖。

在美国,这样做的动机在很大程度上是基于中国行为的变化。美国政策制定者曾对中美关系和北京融入国际体系持一种模棱两可甚至是谨慎乐观的态度。但21世纪第二个十年发生了许多中国政府应该负责的事件,揭露了北京的另一面。其一是南中国海有争议岛屿的军事化和中国更广泛的军事建设。另一个原因是持续的知识产权盗窃。事实上,中国正利用这一点提升经济价值链,成为最重要、最先进的许多未来技术上的真正竞争对手。

我们还看到了中国对人权的严重侵犯、国家主席习近平领导下不断加深的独裁主义,以及对香港、台湾、西藏等地区作出的侵犯行为。因此,在过去五到十年中,美国对中国的担忧在许多不同领域都有所加剧,几乎所有这些领域都与技术有关。

问:回顾过往,你认为脱钩趋势是某一个国家造成的不幸局面,还是美中国不可避免的历史必然?

贝特曼:这个问题人们会长期争论下去。我认为,在我看来,美国和中国之间在一定水平上存在固有的冲突和怀疑,这一方面与它们不同的政治制度和社会规则有关,另一方面,与它们在世界秩序中追求支配地位和权力有关。

中国在很大程度上在由美国及其盟友制定的规则下取得了成功,并真正繁荣起来。但是,随着中国获得越来越多的权力,北京将不可避免地想要更多地朝着自己的利益重塑世界。这会引发冲突。

与此同时,美国非常致力于自由民主,尽管自由民主目前在美国国内也受到攻击。还有一种感觉是,我们自己的民主制度很脆弱,全球范围内的民主衰退也很严重。这让美国对中国这样的威权竞争对手的崛起感到非常紧张,并让美国希望确保中国能够受到有力的对抗,防止加剧这场全球民主的衰退。

问:现在的问题是:如何应对以及如何管控这个过程。在你的报告中,你主张采取中间路线,而不是其他两个阵营 – 限制主义或合作主义。什么是中间路线?为什么你支持这一路线?

贝特曼:大多数美国人已经认识到,美中两国正在进行一定程度的部分技术脱钩。但争论的焦点是,从美国利益的角度来看,脱钩应该走多远。

一方面,我称之为“限制主义者”的一些人认为,美中科技关系总体上对美国有害,并为中国创造了长期战略优势。这群人主张大幅加强和扩大对中国科技公司和中国科技行业的限制。在争议的另一端是我所说的“合作主义者”。这些人相信科学家、工程师可以自由合作的全球自由技术生态系统、相信自由贸易、自由商业关系。他们认为,美国将从这种人员、商品和数据的自由流动中获益。

在中间,是那些我称为“中间派”的人,我把自己也定位为中间派。中间派认为,这既不是一种明确的零和关系,也不是一种明确的非零和关系,事实上,这是一种复杂的技术关系,双方的成本和收益都是混合的。这意味着一定程度的部分脱钩是必要的,但应该非常谨慎地进行管控,逐渐进行,并对那些被视为有战略意义、敏感且必须得到保护的特定技术进行成本效益分析,同时允许大部分技术关系在非敏感、非战略领域继续下去。

我主张中间派立场,很大程度上是因为不确定性。我们现在还不清楚量子科学、5G、机器学习、先进无人机等新兴技术将如何改变全球经济、全球政治秩序和国际安全事务。与此同时,美中关系本身正处于一个非常不确定和波动的阶段。因此,我认为,目前尚不清楚我们希望与中国长期保持多少科技关系。这意味着,最好的选择是保留和扩大美国的选项。因此,谨慎、渐进的中间路线可以让美国为评估态势赢取时间,继续为自身的技术实力和科技稳健进行投入,从而对各种不同的情况做好防范。

问:你提到要为提高美国在关键技术领域的竞争力“争取时间”,同时保留其他合作渠道。那么,你认为美国应该关注哪些领域、在哪些领域需要采取限制性措施?

贝特曼:从美国的角度来看,哪些技术会被认作是战略技术或敏感技术取决于你的观察定式。如果你关注美国与中国的军事竞争,你可能会认为无人机群等技术具有潜在的战略意义,因为它们可能会在未来与中国的海空对抗中改变游戏规则。另一方面,如果你考虑的是经济关系和未来可能在经济上最具战略影响的行业,那么你可能会考虑先进电池或自动驾驶汽车等行业。

我要强调的一点是,那些最具战略意义的技术、因为国安和经济原因应受到限制的技术——这些技术并不多,而且它们已经受到美国的重大限制。典型的例子是5G电信设备和先进半导体。这两类技术目前都受到美国及其盟友的严重控制,并且有强有力的措施限制中国的进步和影响力。

如果你在这些关键技术之外再去寻找其他的(敏感)技术,你会发现,可能需要同样级别的保护的技术越来越少。相反,你应该根据每种技术的敏感度等级进行分级对待。

问:你刚才提到了许多限制性的政策工具,你能介绍一下美国政府拥有的最有力的政策工具吗?哪些工具应该谨慎使用?

贝特曼:美国政府拥有的一个非常强大的工具是刑事调查和起诉。我们已经看到,华为及其首席财务官实际上因窃取商业秘密和欺诈而在美国受到刑事起诉,这对首席财务官造成了法律上的强烈的直接后果,因为她在加拿大被拘禁了很长一段时间;这也对华为的声誉产生了非常重大的影响 – 这是导致美国大学削减与华为关系的众多原因之一。

我们已经看到了针对中国和美国学者的类似调查,原因是他们没有披露与中国人才计划的科研关系。这是拜登政府最近终止的所谓“中国行动”(China Initiative)中一个非常有争议的部分,我认为这是一个我们应该非常谨慎的领域。在许多情况下,这些起诉过于激进,但证据不足、有关披露的规则也很模糊。放眼未来,我们绝对应该严格要求向那些得到联邦科研拨、却同时与中国也保持关系的人员做出相关披露,但这可以通过更透明、通过行政的方式处理,而不是通过刑事起诉。

美国政策武器库中的另一个最强大的工具是SDN(特别指定国民和被封锁人员)名单。这份名单正被考虑用于对付海康威视。SDN清单是一个非常强大的工具,因为它非常广泛地实施制裁,以禁止与被制裁方的几乎任何交易。美国的管辖范围非常广泛、涉及域外,因为涉及国际金融体系的任何交易,即使是间接地以美元计价,也可能将交易置于美国制裁当局的管辖范围内。所以这是两个最重要的工具。

问:问题的另一方面是,你认为美国应该为自己的技术进步争取时间。这样的战略目标是什么?应该使用什么样的适当方法?你认为国会目前在《美国竞争法》(众议院)和《美国创新与竞争法》(参议院)方面的立法举措是应对所谓的中国科技威胁的适当回应吗?

贝特曼:美国应该追求的许多目标实际上是关于美国的安全和繁荣、美国的技术实力和韧性,其次才是关于中国对这些(目标)的威胁。

因此,这意味着美国政府应该采取的关键举措是对其人民和工业进行投资,以提高本国的技术实力、韧性和竞争力。

举例来说,人们越来越担心中国的宣传行动和虚假信息传播。但实际上,尽管这是一个重要的威胁,但大部分虚假信息问题源自美国国内,而中国的许多作为的效果我们并不确定。因此,如果美国主要关注打击虚假信息和宣传行动,那么第一步应该是通过监管美国平台、改革竞选筹资体系等方式改善美国自身的信息生态系统。

你问到《美国创新与竞争法》和《美国竞争法》。在对国家安全和经济都很重要的战略技术领域让美国拥有优势,这至关重要的是,因此美国对这些未来技术的投资也很重要。因此,《美国创新与竞争法》和《美国竞争法》都投入数十亿美元用于联邦政府资助的研究和开发,重点关注未来的技术和基础科学。

不幸的是,近几十年来,美国联邦政府的研发(投入)大幅下降,尽管私营公司加快了自己的研发,但除了短期商业利润之外,它们不一定专注于有利于国家利益的长期技术。因此,美国国会通过这些与中国有关的法案,开始投资研发和供应链韧性,以及恢复半导体制造业,这一点非常重要。

问:美国如何将这样的政策与中国扶植本国产业的方式区分开来?我们应该如何避免陷入国企效率低下、可能受到错误决策影响的陷阱?

贝特曼:中国产业战略中的做法与美国产业战略中的提议在程度和种类上存在差异。

与中国政府在特别贷款、拨款、采购合同、监管援助等方面提供的投资相比,美国国会正在考虑的半导体行业的投资非常有限 – (中国的)许多行动都偏向于中国政府实体、国有企业、私营部门公司和龙头企业。所以在规模上有很大的不同。不必担心美国会成为中国。

尽管如此,当美国政府介入国内经济时,我们都需要注意投资效率低下、被商业利益所绑架、潜在的经济政治化等许多问题。

所以我认为,随着我们走向一种新的产业政策,我们的战略,我们需要开发新的治理机制。目前,国会正在通过这些法案草案自行制定许多这项政策。但在未来,我们可能不希望国会这个完全政治化的分支完全控制美国的产业战略。我们应该建立无党派的提供建议和指导的政府机构。

问:你如何看待中国对脱钩的回应?今年早些时候,北京大学的一份报告得出结论认为,如果脱钩持续,中国的情况将比美国更糟。你同意这一评估吗?

贝特曼:从长远来看,中国希望自给自足,即使在许多战略技术领域不占主导地位,也希望在全球处于领先地位,美国同样渴望实现这些目标,并且已经实现了许多目标。

但从短期来看,中国仍然非常依赖外部技术。半导体将是这方面最明确的例子。尽管中国已经向国内半导体产业投入了数千亿美元,中国仍然无法在国内生产最先进的半导体,在一些极其先进的特定门类技术落后。

因此,继续保持与西方的科技联系,同时吸收(外国)专有技术信息、资本等其他投入,建立自己的体系。习近平主席谈到了所谓的“双循环”,这意味着在未来的中国经济中,将有一部分是全球化的,另一部分是更受内部保护的。这与美国、英国和其他国家对未来的思考没有太大不同,它们对全球化的管控更加严格,比今天有更多的控制、限制和层级。

但在过去几年里,随着美国对中国和主要中国科技公司施加越来越严厉的技术限制,中国做出了回应。例如,当美国加大使用美国实体清单后,中国随后制定了一份所谓“不可靠实体清单”;当美国开始对中国实施更多出口管制时,中国现在创建了自己的新型出口管制。

其中一些只是为了挽回面子,并表明中国在面对美国的举动时将采取强硬和对等的态度。而且这些举措往往是被动的。它们很谨慎,可能不会像美国最初的举措那样具备同样的力度。

不过,随着时间的推移,中国会变得越来越果敢。你可以在滴滴从美国证券交易所退市的例子中看到这一点。中国对美国投资者和美国政府获取敏感的中国数据也有自己的担忧。我认为,随着北京预见到美国的制裁,我们将看到北京在未来采取更积极和先发制人的行动,寻求在其认为有必要的情况下,以自己的方式先发制人地“脱钩”。

问:如果对脱钩的过程管控不善,美国可能会遭遇哪些主要问题?

贝特曼:美国与中国在技术上有很多相互依赖的地方。具体的技术产品,比如iPhone,它是在中国制造的。如果这种关系(美中技术关系)消失,(苹果公司)不可能在另一个国家快速复制这种供应链,也不可能以任何方式以类似的成本复制这种供应链。因此,这将对美国最重要、最大的科技公司之一的苹果公司造成极大的伤害。

另外,你可以考虑我们对中国大疆无人机的依赖。大疆是如今的市场领导者,它在美国市场销售70%到80%的无人机。执法机构、地方政府机构、业余爱好者和非营利组织都使用它们的产品。从长远来看,美国需要自己具有成本竞争力的无人机产业。但这在今天并不存在。因此,如果对无人机市场先行进行脱钩,将对我们采用这项重要的新技术造成阻碍。

不仅是具体的技术产品,还要考虑科技产品是如何制造的。几乎所有现代电子产品都使用稀土材料和关键矿物制造的零部件,这些完工的部件产品绝大多数来自中国。用于太阳能板的多晶硅也是如此。因此,如果中国和美国完全切断在这些关键技术投入方面的联系,美国在制造这些产品方面将面临巨大困难。

你也需要考虑人才的问题,比如创造和开发新技术的人,中国是美国顶尖的博士生、研究生研究人员和高端工程人才来源地之一。如果所有这些(人才)突然被拒之门外,谷歌和微软等美国主要科技公司将在人工智能等至关重要的研究领域面临巨大挑战。与此同时,中国为美国大学提供了数万名本科生,而这些学生几乎不会带来切实的安全风险,他们提供了数十亿美元的学费,有助于支撑美国教育体系,并资助美国学生接受教育。

因此,如果所有这些联系被切断得太突然、太混乱、太武断,那么美国可能会在许多不同的领域受挫。我最担心的是“脱钩”成为一种定型的状态,变成一种失控的、不断升级的过程,美国政府不再能够控制它。如果发生这种情况,“脱钩”就很难按照美国政府想要的方式,而是用伤及自身的方式去进行。

作者:许宁

(对华援助协会特别转载自美国之音)