美智库分析:美中技术“脱钩”将导致危险结果

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机工情报 Author 樊立辉

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近日,卡内基国际和平研究院发布名为《美中技术”脱钩”:战略和政策框架》的报告,分析认为,美中在技术上长期处于密不可分的状态,已经构成了一个庞大的技术网络,”脱钩”并重新构建新的技术网将导致危险和混乱的结果。报告提出了九种美中技术”脱钩”的策略方向,并建议美国政府采取更多”进攻性”措施,强大自己,而非更多限制中国。

美国思想和政策的转变

报告分析,近十几年,美国政府对与中国的技术脱钩的”兴趣”急剧上升。该方向形成于奥巴马政府的第二个任期,并在特朗普政府和拜登政府期间得到发展。

1. 措施方向

报告将美国的措施方向划分为两种:

(1)防御性

美国早期行动主要是进行限制性措施,旨在遏制中国的(所谓)技术性威胁,包括:出口管制、投资限制、市场准入(电信和电子许可制度)、签证禁令、金融制裁、技术交易规则、联邦支出限制,以及开展较为频繁的针对中国的执法行动。

(2)进攻性

近期,美国政府增加了”进攻性”措施,具体为培养美国自身技术实力的积极行动,包括对研发(R&D)和教育扩大投资等。

2. 策略方向

报告分析,目前美国国内存在三类阵营,对美中技术持不同态度。

(1)”限制主义”阵营

认为美中技术关系是零和的,需要大幅收缩双边技术联系。

(2)”合作主义”阵营

认为美中科技关系并非零和,在很大程度上是对美国有利的。

(3)”中间派”阵营

3. 美国对中国进行相关技术限制的政策方向

美中科技关系复杂,需要有针对性地对美国的”防御性”措施进行微调,并采取更多”进攻性”措施,扩大自身投资。报告认为,美国应采取中间派战略,同时采用更多”进攻性”强大自身的措施,支持战略技术领域的投资,激励创新多样化,加强供应链,拓宽人才管道和收入模式。这些举措可以让美国以更少的成本和风险为全面技术脱钩做好准备,或者增强美国公司的竞争力。

在采用”进攻性”投资的同时,美政府应快速使用”防御性”措施,以获取更多时间。报告建议,美政府应该加强管控措施,阻止中国获得具有战略意义和长期优势的技术,阻止中国技术突破。在特定领域,如无人机群硬件、可两用国防工业基础、网络安全、地理空间、电力设施、5G及人工智能和物联网等方面将采取不同的措施,加强”防御”和美国自身建设。

4. 美国对华言论和态度的转变

近年来,美国内部逐渐将与中国的技术依存视作对美国的威胁,开始进行与中国的”技术脱钩”。报告分析,技术脱钩可能会导致不同的区域性技术中心,一个以美国为中心,一个以中国为中心。美国一直是推动美中技术脱钩的主要推动力。

2010年时任总统奥巴马的国家安全战略中称:”我们将继续与中国建立积极、建设性和全面的关系……”2017年,特朗普时期的国家战略,将中国视为竞争者,且提到中国与美国价值观和利益”背道而驰”……2020年和2021年,美国已将中国视作主要挑战。

随着新数字技术的发展,尤其是机器学习和5G的发展,美国意识到中国可能拥有超越西方的能力。美国国内催生了新的美国技术民族主义,美政府也认为,必须减少与中国的相互依赖。

5. 前苏联与日本的先例

美国的”技术民族主义”此前曾应用于前苏联和日本。

冷战时期,美国创立美国国家科学基金会,与前苏联展开太空竞赛,并培育硅谷产业,与盟国合作建立了多边出口管制协调委员会(COCOM)(大家熟知的巴黎统筹委员会,简称”巴统”)。

上世纪80年代末和90年代初,日本已成为美国强大的经济和技术竞争对手,美国创建了与国内半导体行业的公私合作伙伴关系,并成立跨境交易监管机构。

6. 美国目前的技术限制工具包

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 保持军事优势

针对美国可采取的行动措施,报告举例:自2020年以来,美国拒绝对”军民两用”有关的研究生或研究人员发放签证。

报告分析认为,人工智能和量子计算等新兴数字技术,属于军民两用技术,美国担忧中国通过技术合作或者其他方式,获得美国技术,或超越美国的技术优势。报告建议,新技术可能需要几十年才能成为美中军事平衡的关键因素,美国应该更关注维持美国长期的创新能力,而不是短暂地扰乱中国的进步。兰德公司的一项研究表明,”只要中国的经济以快于美国的速度增长……美国军事规划在亚洲面临的挑战将随着时间推移将变得严峻……”(言外之意,这需要一个比较长的时间)

美国政府关注人工智能和机器学习、量子计算、无人机、自治系统、高级机器人技术等。报告认为如”人工智能”、”大数据”、”物联网”等技术的应用过于广泛,美国的决策应当更加精准(而不是全覆盖)。

报告建议,美国的军事优势应更依赖于美国自身的现代化和转型,而不是对中国进行限制。国防部和国土安全部应努力加强军队和国防领域的网络安全和信息安全建设。

 信息安全问题

报告以2019年美国要求一家名为Grindr的社交网站为例,分析了对敏感个人数据的信息安全问题。

美国担忧涉及美国人的信息安全问题,如医疗、金融等个人信息,或者军事等机密信息。报告分析,美国的信息数据可能因为网络等远程操作泄露。美国阻止其雇员或承包商使用被他们认定为高风险的中国技术,如,已在政府设备上禁止了TikTok。

报告建议,美国信息安全应识别个人数据类别,进行专门的技术限制。监管机构不应要求私营公司采取比政府更繁重的预防措施。报告举例,遗传数据需要采取限制措施来阻止中国的访问;地理位置数据也应被视为敏感数据,但是CFIUS的审查可能会危害美国企业利益。2021年6月,拜登签署”保护美国人敏感数据免受外国对手攻击”的行政令,但是其对”敏感数据”、”个人身份信息”、”大型数据存储库”等的概念界定过于模糊,这可能会导致政府管控制过度,对美国企业和个人造成不利影响。

报告建议,美国政府在数据上对实施限制性措施外,还应建立健全自身的国家数据隐私和网络安全标准,限制美国官员使用Linkedln等高风险在线平台发布新指导等,遏制美国数据信息的泄露。

 关键领域的风险防范

2019年以来,美国电信供应商在购买华为或中兴设备时无法获得联邦补贴,美政府担心这些设备会带来风险。

拜登政府及特朗普政府都认为,中美如果发生双边危机,美国的关键基础设施会遭受破坏,中美的技术相互依存加剧了这种风险。报告举例了具有军事价值但属非机密或商业运行的基础设施,如核心电信系统、私人物流公司、基地外电源、海底电缆、商业卫星和云服务。美国担心其电网、金融部门、医疗和保健系统、紧急服务、电信或交通网络的中断。

报告认为,防御型的技术限制措施并不能消除中国对美国在低技术领域的影响,而且可能引发负面危机。在重点领域限制中国会导致资源转移,无法更好地投资美国基础设施。如2020年3月,要求美国电信公司”移除和更换”华为及中兴设备,导致了昂贵的政府补贴。

报告建议,美国国防部应开展针对未来可能发生的危机场景的评估,由国土安全部设置高临界的阈值,在此基础上再由监管机构对中国技术实施相关限制(言外之意是不可全面”脱钩”)。报告举例,美国国防部应禁止使用中国的大容量电池,并建议,加强关键军事和民用系统的安全弹性评估,加强国防关键电力基础设施建设等。

限制(所谓)中国影响力

2020年,特朗普下令禁止Tik Tok。美政府担忧中国的政治和社会影响力,如使用微信和TikTok会对美国造成不利影响,但报告分析认为,如Facebook、Twitter、YouTube等美国平台也会导致危险信息传播,中国应用程序带来的竞争压力会对美国公司产生有益影响。

报告认为,美国政府应该保留应用禁用等技术限制,限制中国平台的影响力,但美国首要任务是恢复美国国内信息生态系统的健康,改革对信息管理的制度(而不是单方面限制中国平台)。

 针对所谓人权的行动

2019年,美国以(所谓)人权为由,将海康威视、旷视科技、商汤科技等中国科技公司列入出口管制实体名单。

美国政府以(所谓)人权为由,认为中国的技术威胁了美国的国家安全。报告建议,美国政府应与盟友合作,支持(所谓)民主技术,继续限制中国相关技术发展。

 针对知识产权和不公平经济实践的行动

报告分析,特朗普政府以打击(所谓)知识产权盗窃等不公平经济行为为由,对中国商品广泛征收关税,其中涉及很多科技产品,包括智能设备、内存设备和电子元件。

美国认为,中国的补贴优惠制度和市场准入制度存在对外国公司的歧视,指责中国在知识产权领域的监管不严并导致了美国公司的知识和数据泄露。报告称,科技行业受到中国所谓”不公平经济行为”影响,使得中国企业获得优势。

报告认为,美国针对中国的做法本身存在不公平或违反国际贸易规则的问题,如特朗普政府广泛征收的关税。CFIUS和出口管制实体名单并未明确针对中国,但中国已经成为事实上的执法焦点。美国应思考自身强硬的(对中国)的态度与WTO间的关系。

报告建议,国家安全委员会应与国家经济委员会一同制定全面贸易战略,改革现有国际贸易体系,新的贸易战略将指导商务部、财政部和CFIUS等监管机构评估并采取一致性行为和技术限制措施。同时,报告认为,美国无法制止中国的(所谓)”不公平经济行为”,美国应当在双边和多边框架下,积累对中国的”筹码”,如在G7、G20和WTO的讨论中不断强化”贸易扭曲和其他不公平贸易行为”的议题。

 保持战略竞争行业处于领先地位

报告认为,美国对向华为实施的出口管制,禁止华为使用美国半导体技术,发展5G相关设备等,对美国而言是具有战略意义的。

随着中国技术实力的增强,美国担心中国可能引领或主导未来最有重要战略和经济意义的产业。报告分析,中国已成为5G电信设备、商用无人机、物联网设备、太阳能电池和智慧城市等技术的领导者。而在人工智能、智能手机、电动汽车等领域,中国也是佼佼者。报告分析,中国将国家重点放在技术战略上,而美国相对薄弱。中国可能构成自1980年代日本以来对美国技术领导地位的最大挑战。

报告分析,美国失去主要行业的技术优势将会导致美国就业机会减少、GDP下降、税收减少及其他宏观经济挫折,还将削弱美国从其技术领先地位中获得的全球影响力。中国的主导地位可能还会影响美国在重要市场的发展。

报告分析,美国对中国的技术限制,如出口管制等限制,减少了美国对中国的销售,也减少了可重新投入研发的收入;美国如果实施限制重要科技产业贸易的经济战略,中国和其他国家也会加强对本国”战略”产业的保护。报告认为,目前,美国很难确定值得政府采取控制措施的战略技术,美国不需要确定一份对美国每一项国家利益都至关重要的、涵盖所有技术的单一清单,而应制定更详细、更稳健的内部流程管理,详细评估新兴技术对美国经济发展的作用,以便各机构可以针对中国在关键领域制定相应的控制措施。

报告建议,总统应指示监管机构仅在必要时采取限制性措施,以阻止中国在(所谓)确定的战略行业中逐渐占据主导地位,进而为美国更积极的投资及取得投资成效争取更多时间(言外之意:限制中国的同时也限制了美国自身的发展)。

报告认为,美国与中国的竞争将更多地取决于美国的创新生态。在”防御性”措施之外,美国更应该采取三类”进攻性”主动措施,以确保美国科技行业的创新活力:

(1)国会应大幅增加联邦研发投入,推动美国竞争法案执行;

(2)国会还应更多地投资于支持技术创新和获取的社会和物质基础设施建设。加强STEM  教育、STEM  劳动力培训、国家级研究云和农村宽带建设投入等;

(3)司法部和联邦贸易委员会应继续加强对科技行业的反垄断审查,国会应推进智能法定改革以促进竞争。

 关于美中第一阶段贸易协议

报告分析认为,特朗普将美国及其盟国对中兴和华为的行动描述为”贸易谈判的筹码”。在中美第一阶段协议中,特朗普政府借此获得了农业、金融等非科技领域与中国的谈判筹码。

美国领导人有时会利用技术关系作为更广泛双边谈判的”棋子”。例如,特朗普政府使用中兴和华为的实体名单来帮助推进与中国的更广泛的贸易谈判。报告分析认为,美国的筹码措施是有效的,而对美国自身而言,如果能够团结多个主要国家,才能产生更大的影响力(言外之意,目前多国的政策协调性并不尽如人意)。

 对一些做法的不同认识

在2020年大选前,特朗普政府发布了新H1-B签证限制,对高科技工人产生影响。

报告认为,美国领导人有时会利用宣布新的技术限制来提高国内对来自中国的技术威胁的认识,以限制国内行为者的行为,但如果美国领导人将与中国相关的技术限制作为国内政治游戏的一部分,并借机提升美国国家安全和民粹主义,这对美国发展而言是不利的,政府应限制、减少这种行为。

报告建议,美国官员应专注于与美国企业、大学和公众分享对中国技术的真实、负责任的评估。美国政府不应夸大中国的科技威胁。特朗普政府的过激言论,极大地损害了美国政府在这个问题上的公信力并煽动了美国国内舆论。

结  论

报告认为,美中技术脱钩异常复杂,但美国的战略和政策往往过于简单和模糊。

(1)技术限制领域区分:

已严格限制:最具战略意义的技术(如 5G 电信设备和半导体)数量很少,并且已经受到美国政府的严格控制。

需加强限制:少数技术领域可能需要更严格的面向中国的限制,如无人机群、大容量电力系统。

不应大幅扩大技术限制:某些以中国为重点的控制措施在某些领域可能会适得其反,虽然未来的情况可能证明部分领域应该脱钩,但至少目前不应大幅扩大美国的技术限制,如地理位置数据、社交媒体平台和智能手机等消费设备。

(2)美国的官方政策目标仍然非常模糊。报告建议,美国政府应公开阐明其对全球科技贸易发展的愿景,制定计划。单纯以中国为”靶子”的技术导向限制最终只会给美国带来负面的影响。

(3)报告建议,美国应采取更多”进攻性”政策,即,推动美国本土的创新和制度与机制的完善,强化美国自身的技术领先地位、竞争力和供应链复原力。

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转自丨机工情报

作者丨樊立辉

编辑丨郑实

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