美国务院“中国组”即将启动 如何应对中国挑战?

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资料照:位于美国首都华盛顿雾谷区(Foggy Bottom)的美国国务院大楼。(路透社)

华盛顿 —

继美国国防部和中央情报局相继成立了专门针对中国的部门后,美国国务卿布林肯最近正式宣布,国务院正在成立一个“中国组”,以应对美国在21世纪面对的最重要的地缘政治威胁。这个新的机构将如何运作?它与其他政府部门的中国部门如何协调?它的成立是否能有效的应对中国构成的挑战?

“中华人民共和国带来的挑战的规模和范围将对美国外交构成前所未有的考验,”美国国务卿布林肯5月26日在乔治·华盛顿大学发表拜登政府的中国政策演说时说。“作为我提出的现代化议程的一部分,我决心为国务院和我们的外交官提供必需的工具来正面应对这一挑战。这包括成立一个‘中国组’(China House)——一个由国务院各部门共同组建的综合团队——跨越不同问题和地区来协调和实施我们的政策,在必要时与国会合作。”

美国国务卿布林肯2022年5月26日在乔治·华盛顿大学阐述拜登政府的中国政策。(美联社)

美国国务卿布林肯2022年5月26日在乔治·华盛顿大学阐述拜登政府的中国政策。(美联社)

拜登总统2021年2月10日首次以三军统帅的身份视察五角大楼时宣布,国防部成立了一个新的中国工作组,“以审视我们的战略、作战概念、科技、军力态势等”。中央情报局局长伯恩斯去年10月6日也宣布成立一个高级别的“中国任务中心”。

“中国组”具体如何运作?

布林肯国务卿在演讲中没有提及这个“中国组”的具体情况,包括人员建制、预算、架构和工作流程等。

美国国务院一位发言人在回答美国之音记者询问相关细节时仅表示,“中国组”是国务院范围内的一个综合团队。

“我们将继续并加快努力,在这个新的中央政策协调中心整合有关中华人民共和国的专业知识和资源,”这位发言人说。

根据《外交政策》杂志网站去年9月的披露,这个新实体是一个专注于跟踪中国全球活动的中心化枢纽,计划增加专门跟踪中国的官员人数,以追踪北京在全球主要国家日益增长的足迹。这些变化可能包括增加20至30名工作人员,这意味着从国务院中国组目前的25人增加到60人左右。

另外,还将增加对中国地区“观察”官员的支持。这类官员是特朗普政府期间首次设立的,在国务院地区局的领导下追踪北京在世界各地的活动。

国务院专门为“中国组”设有自己的办公大楼并正在进行装修改造。据知情人士说,新机构估计要到2024年才能正式开始运作。

设立“中国组”的背后考量

就像一些观察人士所指出的那样,在华盛顿,没有什么比成立一个新机构说明一件事的重要。美国一些前政府官员和研究中美关系的专家认为,国务院组建“中国组”是拜登政府在中国问题上向美国民众和国会表明一个态度。

“我认为,政府正试图回应公众和内部的评估,即中国是我们在新时代最大的挑战,他们想向国会和公众表明,他们正在有效地准备和处理这个问题,通过投入资源,特别是人力资源,向世界展示如何在与中国竞争的对抗时期为美国获得最好的结果,”卡内基国际和平基金会的杰出研究员、在老布什总统任内出任过总统特别助理兼国安会亚洲事务高级主任的包道格(Douglas Paal)在加州通过Skype接受美国之音的采访时表示。

在国防部和国安会都任过职的美国企业研究所的高级研究员库珀(Zack Cooper)表示,虽然还没有很多关于这个新机构将如何运作的细节,但它的成立说明美国对中国构成的挑战严阵以待。

“我认为,拜登政府正在试图通过在政府各部门扩大有关中国的办公室来显示其对中国的严肃态度,”他在新加坡通过电邮对美国之音说。

美国之音注意到,在拜登政府上台后,国务院在网站上提供了拜登政府有关的政策声明、会谈纪要和重要讲话的中文翻译。另外,美国国务院还有专门的工作人员经营“雾谷飞鸿”的博文网站,撰写介绍美国方方面面的文章。雾谷(Foggy Bottom)是美国国务院所在地。

投入更多人力物力应对中国获得普遍支持

美国前国务院官员以及华府观察人士对国务院增加人力和物力来应对中国表示支持。

“美国外交显然需要跟上中国崛起为全球大国的步伐,这一点得到了两党的广泛支持,”华盛顿智库哈德逊研究所亚太安全事务主任克罗宁(Patrick Cronin)在电子邮件中对美国之音表示。“‘中国组’的创建代表了一支不断壮大的外交专业团队,关注中国在全球各个地区开展的多方面活动,它将加强美国的外交政策,以应对中国官员,并强化那些必须与北京的政策抗衡的国际行为者。”

担任过前美国国务卿蓬佩奥中国政策顾问的余茂春此前对美国之音表示,美国国务院处理中国事务的方式与处理其他国家的方式相同。它涉及两个基本层面:一个是与中国同行的日常外交和领事互动;另一个是外交政策方面,由国务院的政策规划者和高级领导人,特别是国务卿,来处理。他认为,“中国组”的成立“反映了中国在美国外交政策中比重增加的现实”,是一个受欢迎的举措。

还有观察人士认为,建立这个新的机构还可以通过吸纳国务院所有与中国有关的部门以及国家安全委员会的代表,来减少内部围绕政策的地盘之争。

新机构可能面临的挑战

曾担任美国驻台湾非官方大使,美国在台协会台北办事处处长的包道格说,任何新机构的成立不可避免也会面临一些挑战。

“每个人都希望他们能够深化和扩大美国能力,来应对与中国打交道时以及中国在世界的活动中点明的挑战。但是,每当你创建这些新机构时,你知道,你面临着管理一个更大的机构并将其融入现有机构的挑战,”他说。

他举例说,如果国务卿想就中国问题发表演讲,一般来说他会让国务院的中国科以及其他部门评估他的演讲,做出修改意见等等。在成立了这个新机构后,这篇演讲就得多经过好几道手才能最终定稿。这其中会有相同的意见,也会有不同的看法。这将需要部门内部之间的协调并经过跨部门之间的流程。这个过程一直都是一个挑战。

除了新机构一般都会面临的挑战外,这位中国问题专家还提到了“中国组”所特有的一个挑战。

“在目前的环境下,人们对一些中国情报机构的招募和影响力运作存在很大的怀疑,招募对中国感兴趣、有经验的人,然后说服他们有一条职业道路可以走,这是一个挑战,”包道格说。

在他看来,随着国务院以及其他政府机构对与中国课题相关的机构投入越来越多的资源,它们所面临的人事、官僚体制和组织方面的挑战将是巨大的。

还有一些观察人士警告说,新的官僚机构可能会阻碍而不是优化对抗中国日益扩大的经济、外交和军事力量的努力。

不过,美国企业研究所的库珀则认为,在应对中国的问题上投入更多的资源是一件好事。

“我不认为这些新设立的官僚机构会使协调变得更加困难——他们会使协调变得更加容易。但这实际上取决于这些团队是否大幅增加了人手和资源。如果是这样的话,在我看来,它们更有可能是一种资产,而不是障碍,”库珀说。

目前担任哈德逊研究所中国中心主任的余茂春认为,每个美国政府机构都有其独特的使命和官僚机构的职责范围,不应当有冲突。他说,在特朗普政府时期,所有机构间都进行积极的讨论和协调,并且运行非常有效。

重复设置?

华盛顿保守智库传统基金会的高级研究员成斌(Dean Cheng)认为,如果国务院的“中国组”只是把一批中国问题专家聚焦在国务院的话,这是一种重复设置,因为美国政府的其他部门都有各方面的中国问题专家。

“如果你要建立一个‘中国组’,我实际上更希望看到的是国务院召集一组中国专家,其中包括来自财政部、商务部、白宫科技政策办公室(OSTP)、美国航空航天局(NASA)的中国专家,因为中国是一个构成综合性挑战的综合性大国。国务院需要考虑的不仅仅是外交和峰会之类的事情,还要考虑贸易,考虑投资,考虑中国在美国的投资以及西方在中国的投资。这方面的专家不一定都生活在雾谷,而有这种交叉对话是极为必要的,”成斌对美国之音说。

他认为,在如何更好的对抗中国的问题上,他倾向于让财政部和商务部等负责经贸问题的部门而不是国务院和国防部发挥主导作用,就像特朗普政府时期把经贸问题置于其对华政策的核心一样。

“中国目前不太可能与美国开战,甚至不太可能对台湾开战导致美国的干预,但它每天都是美国在经济、金融和技术上的竞争对手,因此,在我们思考如何对抗中国时,让这些问题成为我们的领先优势可能会对我们有很多好处,”他说。

中国如何看待“中国组”?

中国外交部对布林肯国务卿有关中国政策的演讲做出了相当激烈的回应,甚至在中国屏蔽了演讲的全文,但目前没有对国务院成立“中国组”发表看法。

中国驻美大使馆发言人刘鹏宇在回答香港《南华早报》提出的如何看待国务院成立“中国组”时做出了这样的答复:“无论美国政府如何调整其内部机制,如果其最终目的是遏制中国,干涉中国内政,损害中国利益,中国当然会反对。”

“中国组”以及类似机构的创建是否能有效的帮助美国对抗日益咄咄逼人的中国?前白宫官员包道格相信,政府内部会对这些努力做出积极的评估,但只有假以时日才能对它成功与否做出客观的评断。

“一个组织必须适应它的使命并面对它所面对的现实,”他说。

(美国之音记者斯洋、国务院记者站主任张蓉湘对本报道亦有贡献。)

2022年6月10日 07:09
莉雅

美国之音外事记者