香格里拉对话-看中美危机管控

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今年6月香格里拉对话期间美中防长举行双边会谈。 (美国国防部)

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听众朋友们,大家好。您现在收听的是自由亚洲电台的「军事无禁区」栏目。我是栏目主持人亓乐义。

第19届“香格里拉对话”(Shangri-La Dialogue)亚洲安全峰会6月10日至12日在新加坡以实体方式举行。香格里拉对话会因新冠肺炎疫情停办2年,今年是在俄乌战争尚未结束,美中大国竞争态势逐渐升温的背景下再度召开,备受世界关注。

激烈交锋

本届香格里拉对话会有40多国的代表参加,议题虽多,焦点则在美中两国国防部长的双边会谈和他们在大会中的发言。双方就美国《印太战略》(Indo-Pacific Strategy)与台海安全议题展开激烈交锋。目前美中两国对预防冲突并没有行之有效的护栏,使得双方为避免误判而寻求危机管控的情势更为紧迫。

美中两国防长6月10日举行双边会谈。据美国国防部发出消息指出,这次会谈由中国国防部长魏凤和要求会面。会议原定30分钟,结果进行将近1个小时,大部分时间都在讨论台湾议题。美国国防部长奥斯汀(Lloyd Austin)向魏凤和重申,美国奉行的一个中国政策,是以《台湾关系法》、三个联合公报和六项保证为指导。美国坚决反对任何一方单方面改变现状,不支持台湾独立。

美国1位国防官员指出,奥斯汀阅读《台湾关系法》的每一项条文,并强调维持台海的和平与稳定是美国”严重关切”的部分。他告诉魏凤和,美国将继续按照《台湾关系法》的要求向台湾提供防御性武器,并且引用该法案的措辞,美国将维持能力,以抵制任何诉诸武力而危及台湾人民安全的行动。

据中国国防部发出消息指出,魏凤和要求美国不要干涉中国内政,搞“以台制华”不可能得逞。6月12日他在大会发言时以最强硬的措辞警告美方,如果把台湾分裂出去,一定会”不惜一战、不惜代价”,任何人都不要低估中国军队的决心意志和强大能力。双方在台海议题上完全对立,毫无妥协余地。

双方在会谈中讨论两军之间进行危机沟通的必要性。奥斯汀敦促解放军更积极参与危机沟通和危机管理机制。美方把这些沟通机制视为护栏,防止双方偏离道路,走向升级。美方提出危机沟通应在双方最高防务层级进行,从参谋长联席会议主席及其相对应的层级,再到战区层级,连接战略、战役到战术层面。总之,双方要有更多开放的军事沟通渠道。魏凤和对此作出回应。

问题是,魏凤和虽是中央军委委员,但是他所领导的国防部是国务院的下属部门,主要负责军事外交、国防动员和兵役征集,不在军政和军令系统之内。因此他的位阶和职能不能和具有实权的美国国防部长相比。奥斯汀的会谈对口应是具有实权的中央军委副主席许其亮,美方曾3次提出对话,都被中方拒绝。

魏凤和能做的就是对外表达立场、向上反应情况,不能作出任何实质上的承诺。这次奥斯汀算是”降格”与魏凤和会谈,明知作用有限,但是有谈总比没谈好。保持任何可能的沟通渠道,总比没有沟通渠道好。

强固伙伴关系

6月11日奥斯汀在大会以《美国印太战略的下一步》为题发表讲话,藉此全面阐述今年2月白宫公布的《印太战略》。他说,美国对印太地区安全与繁荣的深度承诺,已经成为美国国家安全政策的核心组成原则。今天印太地区是美国的优先行动区域,是美国大战略与国防战略的核心。

美国防长奥斯汀在大会发言全面阐述《印太战略》并力挺台湾。(法新社)

美国防长奥斯汀在大会发言全面阐述《印太战略》并力挺台湾。(法新社)

目前美军在该地区超过30万人。为维护印太地区安全,美国为太平洋威慑倡议提供61亿美元。为增加太空和网络空间的投资创新,美国国防部提出超过1,300亿美元有史以来最多的研发预算。

美国的下一步就是强固伙伴关系,携手对印太地区朝向自由、开放的共同愿景迈进。为此,美军将在印太地区保持”积极存在”。奥斯汀强调,美国不寻求对抗或冲突,不寻求新的冷战,也不寻求亚洲北约,而是扩大安全,加强合作。

奥斯汀的讲话在后半段,特别加重语气的说”让我把话说清楚”,美国奉行的一个中国的长期政策,是以《台湾关系法》、三个联合公报和六项保证为指导。美国坚决反对任何一方单方面改变现状,不支持台湾独立,坚持两岸分歧必须通过和平方式解决的原则。维护台海地区的和平与稳定不仅符合美国利益,也是国际关注的问题。

奥斯汀之所以加重语气,是要区隔中国所宣称的一个中国原则。原则不能轻易更动,政策则可以随形势变化而调整,而且一个中国政策的内涵,明显支持台湾。因为《台湾关系法》的法律位阶高过中美三个联合公报,美国还多加一项对台六项保证。美国作出这样的政策宣示,并非首次,然而今天是在印太地区最重要的安全峰会上大声疾呼,意义非比寻常。似乎是向世界宣告,只要中国对台动武,美国必将协防台湾。

奥斯汀在讲话中强调,维护台海地区的和平与稳定为国际所关注,意指台海议题是国际问题。事实上,美国《印太战略》已做出台海问题国际化的立场,要求美国与地区的内外伙伴联合起来,把维护台海和平稳定作为加强印太地区安全的目标之一。这段表述从根本上否定台湾问题是中国内政,更不是中国内战的延续。这种立场在美国历届政府中前所未有。

为反击美国的战略转向,魏凤和6月12日在大会发言时猛烈抨击美国的《印太战略》,是拉帮结伙搞”小圈子”,针对特定国家,打压遏制围堵别人;又说搞台独,死路一条,是妄想!台湾挟洋自重,不会得逞,是休想!从中美防长的讲话内容可以看出,中方偏重概念性原则,频繁使用情绪性字眼;美方着重具体事务,以数字阐述理念,而这也恰恰反应多年来中美两军在危机管控方面难见成果的原因。

中国防长魏凤和在大会发言全面抨击美国《印太战略》搞小圈子,搞台独不惜一战。(路透社)

中国防长魏凤和在大会发言全面抨击美国《印太战略》搞小圈子,搞台独不惜一战。(路透社)

危机沟通

2020年10月底,中美两国国防官员通过视频方式举行首次危机沟通工作组会议,双方针对危机沟通的概念、预防危机以及管理危机进行讨论。中国国防部国际军事合作办公室安全合作中心前主任周波指出,这是中美风险管控一个新的机制,因为以往双方的磋商和协议,都是讨论各种意外相遇造成的事故或事件,从来没有出现”危机沟通”这个概念。

不过,从这次危机沟通工作组会议之后,后续似乎没有下文。

历来中美两军相遇时,美国关心如何避免碰撞的战术问题,但是中国视为战略问题,认为美方不来中国周边海域才最安全。周波说,虽然中美双方讨论同一个问题,却不在同一个层面,很难达成共识。

目前乃至于今后,中美两军相遇最危险的地方是在海上。根据北京大学海洋战略研究中心主任胡波的整理分析指出,中美海上危机管理机制,主要包括高层互动、沟通与交流机制和军事行为规则等3大类。

不具约束力

在高层互动方面,中美两军关于危机管控的重大进展几乎都是在首脑会晤中达成。如1998年双方正式建立两国元首的直通电话通信线路。不过,元首互动具有高度战略性,虽然涉及两国关系中的所有重大议题,但是就缓解海上竞争并非处于核心议程。此外,双方国防部长等高层官员一般会有会晤,但往往是礼节性或形式上的会谈,实质性内容不多。

在沟通与交流机制方面,双方已有国防部防务磋商(DCT)、联合参谋部对话、国防部工作会晤(DPCT)、中美海上军事安全磋商和国防部直通电话等5种机制。其中,中美1998年签署的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》(MMCA)是双方第一个军事领域信任措施协定,也是目前关于海上军事安全沟通与交流最主要的管道。不过,双方对于议程设置的矛盾越来越尖锐,中方关注主权及国家安全等战略问题,美方希望谈具体的行动安全事项,难有交集,而且该协定不具任何约束力,不能解决任何实际性问题。

有关军事行为规则,主要体现在3个方面。一、中美两国都是《1972年国际海上避碰规则公约》的成员国,如果中美两军意外相遇,按照该公约能解决大多数的问题。二、2014年双方达成《海上意外相遇规则》(CUES)规定,迄今都能大致遵守,但是对适用范围有争议,中方不同意适用于领海,而美方认为领海包括在内。美国还希望该规则能适用于海岸警卫队,中国不同意,因为双方的海警实力并不对等。

2018年9月中美2艘军舰在南沙附近海域险些相撞。(美国海军)

2018年9月中美2艘军舰在南沙附近海域险些相撞。(美国海军)

美苏经验

三、2014年中美签署《关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》和《关于海空相遇安全行为准则的谅解备忘录》。这是迄今为止,中美两军有关军事行为最具体的制度安排。但是它的运作需要良好的政治氛围,强制性和操作性不强,并未对缓解海上相遇风险和抑制两军摩擦发挥明显的实质性作用。2018年9月中美2艘军舰在南沙附近海域险些相撞,即说明双方在海上危机管理机制的局限性。

不过,这些不代表中美危机管控之路完全无望。冷战时期美苏剑拔弩张,当双方衡量一场全面冲突的利害关系时,也可以建立信任,未把冷战演变成一场热战。美苏当年在危机管控的成功经验,也许能成为中美预防冲突的一种参照。

听众朋友们,您现在收听的是自由亚洲电台的「军事无禁区」栏目。我是栏目主持人亓乐义。谢谢大家收听。下次再会。

撰稿人/亓乐义

(本节目主持人为长期关注两岸和印太军事安全事务的军事评论员,文章代表评论员个人观点及立场)