李怡:(失败者回忆录0624)—港督与特首有什么区别?

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图,1997年主权转移,彭定康离开港督府时,仰天含泪,在座位上也黯然神伤。后来有记者问他是否哭了。他说:「当天,下了很多雨。我听到外交顾问跟记者说:中国有句古谚:当一位伟人离开,老天爷都要哭泣。」

港英时代从英国派来的总督,与九七后历任香港特首,最明显的区别有两点。

一是所有派来的港督,初到时香港市民对他几乎都不认识,由于认知度低,因此民望也平平,然而离任时的民望却大都比履任时高出许多。历任特首却相反,履任时香港人对他的认知度颇高,除了梁振英之外,其他初任特首的支持度也不差,但离任时的民望几乎都低到惨不忍睹。

另一是英国派来的总督都似乎颇有空闲,有的喜欢假日行走山径,有的到社区的店家吃蛋挞。市民给港督去信,总会有回覆,尽管多是秘书代行。历任特首则相反,忙到不可开交,基本上不会回覆市民来信。董建华甚而自称工作时间是7-11,即早上7时工作到晚上11点。

我经历过这不同的两个时代,不免会想:什么原因使力疾从公的人,民望反而不及轻松任事的人?

管理哲学的转折点,就在于特区首任政务司司长陈方安生辞职前后。在这之前,港督只是负责与伦敦联络,听取香港各界意见,思考和规划大政方针,至于日常施政,都交给港英时代的布政司去做。港督除了每年发表施政报告之外,极少就香港具体事务讲话。也就是「为政不在多言」,定下法律,全港市民在法律之下各显神通便是。

香港文官制度的传统是:总督是香港的首长,布政司是香港政府的首长。

港英时代的布政司,九七后改称政务司司长,陈方安生换了官衔也顺利过渡。 2000年9月,陈方安生突然被召唤到北京,与主管港澳事务的钱其琛晤谈。如果钱跟陈太说的是后来江泽民在澳门说的同样的话:「行政长官既是特区首长,也是特区政府首长。」那么意思就很清楚地表明,你再也不能像以前当布政司那样,当政府的首长也。于是,陈太辞职。

改变的原因,可能跟北京在香港寻求中共的政治利益甚而权贵的私人利益有关。比如香港电台是否要跟从中共的对台政策,是否要压制法轮功在香港的反共言论,是否禁止六四集会,廉署是否可以查国企,等等。陈太不能够配合中共意图的原因,是一旦有关案件诉诸法庭,按照法官的公正执法,政府几乎一定败诉。但从中共一党专政的观念来看,根本就无视有司法覆核这一关,他们会认为是港英余孽阻挡中共意图的实现。

另一原因,是董建华提出的八万五建屋和这个中心、那个中心的大计,没有得到具体施政公务员的支持。不支持的原因其实很简单,就是没有自下而上的规划和咨询,没有形成法例去必须执行。但当惯公司老板的董建华不会这么想,他可能认为他的伟大功业不能实施,是执行政策者的有意阻挠。

陈太被削权的最直接原因,是港大民调风波。据闻特首办高级路祥安向港大校长、副校长施压曝光后,陈太曾向董建华建言:立即辞退路祥安,让事情了结。董不听。结果港大成立调查小组,导致对董的极重打击,使董的民望跌至最低点。

陈太辞职后,曾荫权接任政务司司长。不久,董任满第一届,要再选第二届时,民调支持他连任的只有一成六。但在800名有资格提名和投票的选举委员会中,董建华取得700个提名票。于是,董自动当选第二届特首。国际媒体多认为这表明董建华已经百分百是中共的傀儡了。

在第二届选举前,董建华提出了「高官问责制」的改革方案,也就是从原来由公务员担任各政策局首长的制度,改为「三司十一局」全部由特首作政治任命、并向特首负责的制度。三司,即政务司、财政司、律政司,其中特别是政务司司长,原来基本上由他统率各政策局,现在改全部由特首统率。也就是说,实现了江泽民所提出的,特首「也是特区政府首长」的目标。

原来各政策局的公务员首长,从此改换名称为各政策局的「常务秘书长」,受特首所任命的局长支配,只有执行局长命令的义务,没有参与决策的权力。

董建华拥有所有权力,等于十只手指按住十只跳蚤。跳蚤动不得,手指也不能动。每天应付各个局的事务,向各个局发指令,疲于奔命,却无暇去思考一些应该认真考虑的大政方针问题。政务司司长曾荫权,不但无权去统领各个政策局,而且在2003年沙士(SARS)疫情之后,老董竟要他去负责全城的清洁工作。当时,被市民戏称为「清洁大队长」。

连政务司司长都要去做「清洁大队长」,各司局长就自然不会像以前那样,自己按法例去做决策或协调了。一切权力归于董建华。

他终于在日常事务的忙碌中,犯了中共的大忌,于第二届中途的2005年「被辞职」下台。

下台的原因有种种揣测。我在下文会谈谈我的观察。但总而言之,向特首一人负责的高官问责制,就把百多年依法任事,即「法的统治」的精英管理埋葬了。

董建华辞职文稿中一句是:「我鞠躬尽瘁,从未敢有一日懈怠。」

读中国历史,见尽数十年中国的政治变迁,我最怕见到掌权者的「鞠躬尽瘁」。在法治社会,掌权者毋须「鞠躬尽瘁」,职务告终,就按规定退出舞台,过平常生活。人治社会的掌权者才老要强调鞠躬尽瘁。他要立功业而尽瘁,老百姓也要跟着被折腾尽瘁。

彭定康任满翩然而去,第一任特首未任满就说鞠躬尽瘁。这就是在「一国」支配下,法治向人治的变迁。 (164)

—作者脸书