美国计划扩大对中国出口管制

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拜登总统和他的助手称,中国超过了俄罗斯,是美国最大的长期竞争对手。 KENNY HOLSTON FOR THE NEW YORK TIMES

华盛顿——近五个月前,当俄罗斯军队入侵乌克兰时,拜登政府带领数十个政府禁止向俄罗斯出口先进技术,以阻碍其经济和军事发展。

现任和前任美国官员表示,现在,美国政府正在利用从这些行动中吸取的经验,在中国和其他国家的公司或组织可能威胁美国国家安全或侵犯人权的情况下,扩大对这些国家的出口限制。拜登总统和他的助手称中国超过了俄罗斯,是美国最大的长期竞争对手。

这项努力涉及扩大实施所谓出口管制的范围,并让伙伴国参与进来。它还旨在重新定义敏感或关键技术的范围,以及什么样的技术在军队和安全机构有潜在用途,比如人工智能技术等等。

在试图制定对华战略时,美国官员不仅着眼于技术的传统军事用途,还在考虑中国公司在建立监控国家或建立安全基础设施,以及利用强迫劳动营镇压新疆、西藏等地区的少数民族方面起到的作用。

商务部负责监督出口管制的工业和安全局局长艾伦·埃斯特维斯上个月在新美国安全中心组织的一次活动中表示:“随着中国在科技领域变得更加激进、更加好战、更加活跃,通过出口管制来管理与中国的关系变得越来越重要。”

“我们需要确保美国保持技术上的优势,”他说。“换句话说,中国不能建立他们随后会在任何冲突中用来对付我们或对付其邻国的能力。”

美国官员表示,在针对俄罗斯总统普京及其军队的大规模经济惩罚中,实施出口管制可能是迄今为止取得最大成功的举措。为了削弱俄罗斯的军事及其战略产业,美国及其合作伙伴对向俄罗斯出口半导体、飞机零部件、石油和天然气工业设备以及其他商品实施了广泛的限制,

对于中国,这些举措更具针对性。官员们表示,他们的目标不是削弱更广泛的中国经济,而是限制中国获得有助于其军事和科学进步的技术。美国官员说,这本身就可以帮助防止武装冲突。

曾任五角大楼官员的埃斯特维斯上周在华盛顿举行的商务部政策会议上对记者说:“我的目标是阻止中国利用这项技术来推进他们的军队,使他们的军队现代化。”他指的是先进的半导体芯片、人工智能和量子计算。

但中国是世界第二大经济体,任何针对中国的贸易限制都会比针对俄罗斯的限制带来更大的风险。美国高管警告,广泛的出口管制可能会对全球商业造成严重破坏,还会促使中国对其供应给美国和其他国家的一些关键产品——包括某些矿产——实施自己的限制。

从长远来看,管制措施的广泛使用可能会促使外国客户寻找其他供应来源,从而削弱美国的技术领先地位和市场主导地位。

但商务部长吉娜·雷蒙多在政策会议上宣布,出口管制是“如何最好地保护我们民主的核心问题”。

她强调了出口管制对俄罗斯的影响,称全球对俄罗斯的半导体出口下降了90%,其商用飞机机队可能很快就会元气大伤。她又说:“我们也知道,另一个专制政权——中国——正在密切关注我们的反应。”

拜登政府已经加大力度执行特朗普政府的出口管制政策,将其作为打击中国公司的棍棒。
拜登政府已经加大力度执行特朗普政府的出口管制政策,将其作为打击中国公司的棍棒。 CARLOS GARCIA RAWLINS/REUTERS

因为继续支持俄罗斯的军工部门,拜登政府周二将五家中国公司列入出口黑名单。这是自2月乌克兰战争爆发以来,美国政府首次对帮助俄罗斯的中国公司采取行动,不过美国官员表示,中国政府和大多数公司似乎都遵守了美国主导的制裁。

甚至在采取这些行动之前,拜登政府就已经加大力度执行特朗普政府的一项政策,将其作为打击中国公司的棍棒。

2018年,国会通过了一项法律,要求商务部扩大对流向海外的美国敏感技术的控制。

尽管一些国会议员表示政府在这方面行动迟缓,但商务部在特朗普时期和拜登时期都在积极使用一个更有针对性的工具,即所谓的实体清单,将外国公司和组织与美国技术隔离开来,除非他们的美国供应商获得销售许可证。

特朗普政府将华为和中芯国际这两家著名的中国科技公司列入了这份名单。

在俄罗斯入侵乌克兰之前,拜登政府的商务部将中国公司和组织列入名单的速度远远超出了把其他国家的公司和组织列入名单的速度。根据该机构向《纽约时报》提供的最新数据,自2021年1月以来新增的475家外国实体中,有107家来自中国。相比之下,美国政府在战前将23家俄罗斯实体列入名单,然后迅速增加了252家,此外还对整个技术产品类别实施了更广泛的限制。

政府还将巴基斯坦、白俄罗斯、缅甸、阿拉伯联合酋长国、新加坡和英国的公司列入黑名单,但数量要少得多。

拜登政府时期被列入名单的大部分中国实体都被美国官员判定为在军事领域发挥了作用,或涉嫌系统性侵犯人权。美国官员说,一些实体与伊朗、朝鲜和巴基斯坦存在可疑的联系,美国正试图限制这些国家的核计划。还有一些实体同南海争议领土上的侵略行为有关。

美国还将出口限制的范围扩大到美国境外。它禁止世界上任何地方的公司向俄罗斯军事集团和中国电信公司华为等清单上的实体出口某些使用美国技术制造的产品。美国还可以限制向名单上的实体出口含有一定数量美国产品的外国商品。

“对华为使用这一工具后,我们从中学到的一件事是,它可以是一种非常强大的机制,”耶鲁大学法学院和新美国技术政策研究员萨姆·萨克斯说。“它抓住了很多第三国供应商。”

一些美国议员说,进一步的技术限制将是对付北京的有力工具,威胁扩大这些控制可能有助于遏制中国领导人对台湾的潜在敌对行动。但一些分析人士警告,中国可能会进行报复。

“随着美国继续利用其监管的治外法权,监管‘军备竞赛’的威胁越来越大,尤其是与中国,这加剧了本已紧张的商业环境,”战略与国际研究中心高级研究员珍妮特·朱(音)今年3月写道。

她还写道:“目前出口管制和制裁的‘以牙还牙’性质可能会削弱出口管制的有效性,并使政策制定者的选择有限。”

尽管中国政府谴责华盛顿的制裁,但它也越来越多地使用自己的经济惩罚方式来伤害那些立场与北京的政治观点背道而驰的国家。最近的目标包括澳大利亚、日本、韩国和挪威。当立陶宛去年允许台湾在首都开设代表处时,中国切断了对立陶宛的进出口。

2021年6月,中国颁布了《反外国制裁法》,旨在惩罚遵守外国对中国制裁的企业和个人。而且中国政府有一部可以广泛使用的出口管制法律。

中国在许多技术领域仍落后于美国,但正在迅速赶上。在某些领域——例如生物技术、人工智能和5G通信——中国处于或接近领先地位。在未来几年内,中国在研发方面的国家支出将超过美国。

“科技创新成为国际战略博弈的主要战场,围绕科技制高点的竞争空前激烈,”中国国家主席习近平在2021年5月的一次演讲中说。

拜登政府的官员表示,对俄罗斯实施的出口管制表明,美国行动的力度来自于与伙伴国家的协调。

在拜登于2021年12月举行的民主峰会上,美国、澳大利亚、丹麦和挪威宣布,它们将建立一个新的出口管制政策项目,以限制技术落入侵犯人权的威权政府手里。在与欧盟的贸易和技术对话中,美国还就别的方面在展开讨论。

目前最重要的全球出口制度是瓦森纳安排机制,旨在控制可用于军事和商业目的的技术销售,但批评人士表示,这一制度存在缺陷,包括俄罗斯是其成员国。

埃斯特维斯上个月说,任何新的出口管制多边体系都必须与合作伙伴共同实施,这样许多国家才能实施同样的限制。 “大家都知道,如果你只给半边河筑坝,水还是在流,”他补充道。

当俄罗斯总统普京五个月前下令入侵乌克兰时,拜登政府禁止对俄罗斯出口关键技术。
当俄罗斯总统普京五个月前下令入侵乌克兰时,拜登政府禁止对俄罗斯出口关键技术。 POOL PHOTO BY ALEXANDER ZEMLIANICHENKO

但彼得森国际经济研究所高级研究员马丁·乔森帕警告,许多与中国有着深厚贸易关系的国家,可能会抵制对中国实施广泛出口管制的努力。

“我认为,你不会看到在制裁俄罗斯时获得的那种一致支持,所以这可能会导致联盟分裂,”他说。

对中国进一步限制的可能性已经引起了美国企业高管的一些担忧。

美国商会执行副会长薄迈伦(Myron Brilliant)表示,“鉴于俄罗斯无端、野蛮地入侵乌克兰,商界一直坚定地支持对俄罗斯采取多边制裁措施”,但对中国的看法“更为复杂和微妙”。

“工商界对中国的掠夺性和市场扭曲政策深感担忧,但我们也必须认识到,这两个最大的经济体是非常一体化的,”他说。“因此,广泛的脱钩或对中国的广泛制裁,会更加不稳定。”