中国在世界各地的第五纵队逐渐丧失施力点，只能对新疆治理议题顾左右而言他。 （美联社）

文/侍建宇 2022年09月17日 07:00:00

联合国人权高级专员巴切莱特（Michelle Bachelet）在2022年8月31日任内最后一天公布《新疆人权报告》（OHCHR Assessment of Human Rights Concerns in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region, People’s Republic of China）。这份将近50页的报告可以算是这几年来最清晰、简洁、直接对新疆进行压迫统治的检讨。尽管延迟约又一年时间才公布，但这份报告重新擦亮联合国人权高级专员的招牌，维持作为人权最后守门员的尊严与声望。报告内容可说屏除国际强权政治对抗的压力，直指问题核心；也就是，中国以「反恐」为由进行大规模的「去极端化」，是否适当并自圆其说？

《新疆人权报告》公布的同时，中国也透过驻联合国日内瓦代表团发表长达130页的辩驳。中国官方的论点其实并没有针对《新疆人权报告》进行全面的讨论，只是冗长的重申过去几年一直重复的论点。基本的腔调就是：新疆恐怖主义威胁严重，中国「依法」治理来维护新疆公众安全，而职业培训中心是「依法」去极端化最适合的手段。职业培训中心不是「集中营」，这样的指控是美国与西方反华势力的「谎言」，事实上培训后的学员都找到工作，完全符合国际人权标准。

《新疆人权报告》直接指出，中国的恐怖主义与恐怖份子的法律定义太过宽泛模糊；像是「扰乱社会秩序」和「其他严重的社会危害」都被指涉攸关恐怖主义。类似的情况也发生在对「极端主义」的定义上，描绘一些可能涉及伊斯兰宗教信仰的内容、仪式与服饰行为，却没有直接定义什么是「极端份子」。另外关于如何辨识极端主义嫌疑人的方法也非常荒腔走板；像是某些可能是穆斯林修道的戒律与行为，例如戒酒、不参加传统文娱活动，被当成是宗教极端主义的象征。而执法机构的权力也被扩大，甚至可以无由进行电子监控或采集个人生物特征与数据，并且在未经审查下直接进行长期居留。

尽管仍有新疆再教育营的受害者与人权团体认为这份报告经过「删减」，但是可以确定的是这份报告认为中国政府在新疆进行大规模歧视性羁押拘留、酷刑虐待、强制劳动相关的指控，都是可信的，并指中国可能已经犯下「危害人类罪」（crime against humanity）。

在这场人权价值的角力中，未来有五点值得注意：

一、联合国定调新疆治理涉及「危害人类罪」

联合国人权高级专员的报吿代表的是联合国官方立场，是最具权威的阐述，对全球联合国会员国，国际社会有着深远的影响。前次确认「危害人类罪」的指控出现在1990年代的卢安达大屠杀，最后联合国成立的卢安达国际刑事法庭（ICTR）裁定三名涉嫌军官处以无期徒刑，至于其他相关审讯至今未歇。中国作为联合国安理会常任理事国，位居联合国权力顶端核心，现在却被联合国人权高级专员直指涉嫌卢安达「危害人类罪」同样罪名，严重程度不容小觑。

二、如果中国不作出实质改善，国际制裁难以减缓

中国与欧盟在2021年3月因为对新疆问题的相互制裁而决裂，使得欧盟暂缓批准《中、欧全面投资协定》。这份协定在中、美经济脱钩之际，被认为是中、欧挂钩的「历史性投资协定」，全面搁浅至今。随着联合国人权高级专员《新疆人权报告》发布，使得西方完全无法松绑或缓和制裁新疆再教育营有关人员与企业。

联合国人权高级专员的下届继任者甚至还要持续追踪新疆治理相关「危害人类罪」的情势发展。是否有可能透过现有国际司法机制处理中国现行违反人权的举动，有待后续发展。

三、新疆到底有没有发生「种族灭绝」？

美国与数个西方国家认为新疆发生了种族灭绝。但是，联合国人权高级专员《新疆人权报告》却只指控「危害人类罪」。原因很简单，就是没有足够证据。

根据1948年联合国《防止及惩治灭绝种族罪公约》，「种族灭绝罪」必须「蓄意」（intent）全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体的违法行为。换句话说，现在没有足够证据证明这个「蓄意」。联合国人权高级专员并没有采纳2021年底伦敦维吾尔人民法庭（Uyghur Tribunal）的证据，也就是那份外泄却难辨真伪的《中办通报》，故《新疆人权报告》可说采证非常谨慎。

四、中国可能订立新法以规管新疆治理与再教育营

新疆再教育营相关政策已经推动超过五年，绝对完成初步民族同化的功能，现在应该进入下阶段评估修正期。联合国人权高级专员的《新疆人权报告》直指以「反恐」相关法规来合法正当化新疆再教育营非常荒唐。在习近平二十大连任后，不可能示弱撤销，但是有可能另立辅导就业或国民教育相关议题的新法、并调整为人诟病的政策实务作法，重新来框架与规范新疆大规模羁押与强制劳动的政策与暴行。

随着监控科技的演进，中国于全国各处广设监视镜头的情况已经不只限于新疆，并且透过手机app信用评级的行动管控，大规模羁押可能已经不再需要，可以透过其他手法进行监控。

五、失焦的第五纵队

过去数年颇多与中国政权友好的国家联署支持中国的新疆治理政策，中国也曾经广邀国际媒体与政策前往新疆进行「考察」（也包括台湾媒体与一些政客），甚至发动某些网红录制影片宣扬中国在新疆治理的成效。但是联合国人权高级专员的《新疆人权报告》可以暂时让他们噤声。在中国政府没有重新调整新疆治理框架与手段之前，中国在世界各地的第五纵队将丧失施力点，只能对新疆治理议题顾左右而言他。

※作者为国防安全研究院国家安全研究所副研究员。本文授权转载，原文出处。

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