华盛顿, DC.

19 5 月, 2024 12:49 上午

如今,当非洲官员聚集讨论治理时,总会出现一个问题:哪位总统将被自己的军队推翻?在本世纪的前两个二十年中,非洲发生了13次成功的政变。但从2020年8月到2023年11月,有七位非洲领袖被自己的军队推翻。尽管迄今为止这些军事接管主要发生在从尼日尔到苏丹的不稳定地带,但更广泛传播的风险是真实存在的。在已经脆弱的国家,政变往往会逆转经济和政治进展,因此遏制其崛起可能是非洲未来十年最迫切的任务。

然而,为了做到这一点,非洲政策制定者和非洲以外的分析师必须更好地理解支撑这些政变的共同动力。在某种程度上,每一次最近的政变都不同,是由于当地问题所驱动的。有些是对政府控制伊斯兰激进主义的失败的回应。例如,在马里,在2020年推翻总统易卜拉欣·布巴卡尔·凯塔之前,多年来的伊斯兰暴力行为- 以及一次失败的由法国领导的军事干预行动以应对战斗- 削弱了公众对其政府的信任,为军方提供了机会。未受控制的伊斯兰激进主义暴力也为2022年布基纳法索政变铺平了道路。

然而,在2021年和2023年的几次政变中,几内亚和加蓬,伊斯兰激进主义并不是一个因素。在几内亚,数十年来一直受到不稳定的独裁者的折磨,一位当选总统试图为终身掌握权力的举措促使了军事干预。在加蓬,一位虚弱的长期统治者公然操纵选举,为变革提供了动力。在2021年的乍得,军事领袖利用长期统治的总统突然去世的机会,任命他的儿子为军事委员会主席,然后放弃了他们限制委员会掌权时间的承诺。同年,在苏丹,军事领袖试图在不断增长的大规模抗议运动面前巩固自己的权力。与此同时,2023年7月下旬的尼日政变似乎源于总统和军事首领之间的内部权力斗争。

然而,许多不同的困境都以相同的方式结束,这表明发动政变来解决任何问题的想法可能正在变得根深蒂固。虽然每次政变都受到当地动力的启发,但对于治理当局的不满贯穿了整个非洲。经济困境是民众不满的主要原因。位于非洲的研究组织Afrobarometer每年进行的一项调查发现,2022年几乎每个非洲国家的公民,包括相对稳定的东非和南非国家的居民,都认为他们的国家正在朝错误的方向发展。

在过去的几年中,非洲的政变经常受到人民的负面看待。人们认为,这些政变是军人为了占有国家资源而出于贪婪的努力。但今天,特别是在萨赫尔地区,军事接管似乎受到了民众的支持。联合国发展计划署在2022年的研究发现,有四分之三的马里人支持他们国家的军事政权,尽管同一调查发现,最近的政变倾向于在发生后不久获得最多支持,但然后支持度下降。

民意的这种转变似乎令人担忧,表明非洲公民对民主感到幻灭,或者越来越相信威权统治是解决他们国家问题的唯一办法。跨国机构正在打击由政变政府领导的国家。非洲联盟(AU)已经暂停了发生政变的国家的会员资格,西非国家实施了严厉的制裁,欧洲捐助国正在削减支持。

然而,这种零容忍的态度误解了非洲新动荡的根源,并可能进一步加剧了一个已经受到气候变化和COVID-19等全球冲击严重打击的大陆。事实上,全面的调查显示,非洲公民,甚至是生活在最近经历政变的国家的公民,仍然对民主充满信心。他们一直渴望摆脱那些自称是民主但经常无法履行民主最基本承诺的政权。

面对气候变化引起的灾难、主权债务危机和通胀飙升,许多非洲国家的人民仍然努力争取民主改革。但在过去的二十年中,四分之一的非洲国家的领导人修改或放弃了宪法任期限制,以巩固自己的权力。对许多非洲公民来说,军事接管可能看起来像是在令人沮丧的现状中的一个受欢迎的休息;任何变革,即使是政变,至少都在否则长期的精英失败和镇压中切割出了一个窗口。

政变只会加剧国家的问题。但希望遏制它们崛起的领导人必须认识到它们正在出现的更深层次的背景。如果他们这样做,他们将看到需要一种明显不同的方法。外国政府和非洲联盟等机构可能首先需要与一些政变领袖合作,暂时鼓励他们走上更民主的道路。更重要的是,西方行动者必须改变他们对待非洲的习惯性方法,远离安全援助和军事行动,支持治理改革,并提供改善普通家庭稳定生计机会的经济支持。

原本的高度期待:

很少有地区像非洲一样受到最近的全球冲击的重创,而该大陆的领导人通常对应对这种损害感到无助。气候变化已经给非洲东部大片地区带来了饥饿,利比亚和南苏丹出现了前所未有的洪水,南部非洲也发生了致命的风暴。 2022年俄罗斯对乌克兰的入侵使粮食出口到非洲降低,正当许多国家试图制定复苏受COVID-19冲击的经济的道路时,食品价格也水涨船高。在过去的几年里,中国已经成为非洲最大的贷款国。但它对非洲的贷款最近急剧下降,从2016年的280亿美元高峰下降到2022年的不到10亿美元。而美国利率上升已经引发了资本从关键非洲经济体中撤离,因为投资者在国内寻找更好的回报。

2023年夏季,非洲大陆的通胀平均水平达到了16%,远高于全球7%的平均水平。在尼日利亚和埃塞俄比亚,非洲人口最多的两个国家,通胀率已经超过25%;截至2023年9月,尼日利亚已经连续十个月见证了通胀上升。非洲国家还依赖于来自中东的石油,如果以色列和哈马斯之间的新战争扩大,可能会使已经高企的能源价格进一步上升。

这种阴暗的景象标志着非洲大陆21世纪初的相对乐观情绪的转变。在冷战时期,莫斯科和华盛顿都将非洲视为一个代理人战场,扭曲了其政治,助长了战争。然而,从经济角度来看,许多非洲国家还得到了来自西方政府和西方主导的国际机构的慷慨支持,以换取不投入莫斯科的怀抱。其他国家得到了莫斯科的支持。

当冷战结束时,非洲的大部分地区陷入了十年的政治和经济不确定性。随着民主在东欧扩展,一些非洲专制统治者也被赶下台;与此同时,随着北半球国家削减金融支持,非洲经济困境加深。许多非洲国家寻求来自国际金融机构如世界银行和国际货币基金组织(IMF)的贷款。作为这些贷款的条件,贷方要求非洲政府实施痛苦的市场改革。

这些改革引起了争议。但2000年后,一些国家开始取得回报。本世纪初几年,大陆许多地区的增长飙升:平均而言,非洲国家的实际GDP在1990年代增长了2.5%,但在2000年至2010年之间,增长率飙升至5.0%。政治稳定也加深了。在许多国家,选举变得定期举行。

非洲联盟(AU)于2002年的成立象征着大陆信心的激增。 AU的前身,1963年成立的非洲统一组织,几十年来一直被视为无力;它忽视了独裁者的虐待以及1994年卢旺达种族灭绝等恐怖事件。在他自己的威权转变之前,乌干达总统约韦里·穆塞韦尼曾经称OAU是世界上“独裁者的工会”。当一群年轻、有抱负的非洲领袖决定取代OAU时,他们认为是时候提高会员国的标准了。新的AU承诺“不对人权侵犯持不关注的态度”,偏离了OAU对“不干预”的以国家为中心的关注。它的领导层还强调了禁止政府非法更迭的必要性。早期,泛非洲领袖如南非总统塔博·姆贝基和尼日利亚总统奥鲁塞贡·奥巴桑乔利用这个新机构来支持有效的倡议,如非洲同侪审查机制,这是一个计划,非洲政府定期相互评估,以评估它们在良好治理、透明度、民主和政治问责方面的表现。

然而,在幕后,脆弱性仍然存在。许多非洲国家继续存在重大的民主治理赤字。本世纪初的十年是西方主导地位基本未受挑战的时期,非洲当局必须小心,不要触怒强大的西方行为者。一些国家朝着民主巩固迈出了重要的步伐。但在其他地方,强人培养了表演性的民主化,引入多党政治的假象,以讨好西方首都。

在许多地方,甚至在举行选举的国家,执政者通常试图倾向于自己的一方。他们限制了反对派党派动员支持的能力,经常镇压公民社会,限制新闻自由。多个国家,包括中非共和国、赤道几内亚和津巴布韦,最终陷入了“选举专制”,即总统操控选举并改变宪法,以便可以在规定的任期限制之外服务的一种政权。

在太多地方,投票变得毫无意义。大陆许多国家的政府也没有广泛分享经济增长的红利。一些总统与强大的精英达成协议,允许他们访问国家资金,以换取不挑战他们的执政权。为更广泛的公众提供服务被视为次要的优先事项。

这种脆弱但仍然乐观的前景真正开始瓦解是在2008年全球经济危机使大宗商品价格暴跌,削减了许多非洲政府的主要收入来源。然后,2011年,以北约为首的军队入侵利比亚,执行联合国安全理事会的决议。对西非来说,这是一个灾难性的发展。干预使利比亚军械库中的精密武器流入萨赫勒地区,赋予了各种非国家武装团体权力,改变了以设备不足和动力不足的国家安全部队的力量平衡,并在大片领土上引发了暴力,从毛里塔尼亚到乍得。

这对平民的代价是巨大的。即使许多卷入交火的国家从未富裕,但乡村地区的居民过去生活在相对正常和和平中。如今,萨赫勒中部的许多乡村社区都被动荡所困扰。布基纳法索的十分之一的居民已经被迫离开家园。从2012年开始的一系列由法国领导的军事干预失败,未能扭转激增的激进主义,进一步造成了平民伤亡。这些法国冒险行为还加剧了对巴黎政府的傲慢的深刻不满,巴黎政府仍然试图在其前殖民地发号施令,并在西非大部分地区引发了强烈的民族主义浪潮。

即使在这些干扰发生后,一些非洲国家仍然似乎处于建立更具代表性治理的悬崖边缘。在过去的30年里,埃塞俄比亚一直由同一个铁腕政治联盟领导。但在2018年,相对不知名的阿比·艾哈迈德在一波抗议浪潮之后上台。他迅速释放政治犯并宣布一系列政治改革;他与邻国厄立特里亚的和平协议使他于2019年获得诺贝尔和平奖。同年,在苏丹,一个鼓舞人心的抗议运动—妇女在其中发挥了重要作用—成功地将独裁者奥马尔·巴希尔赶下台,使其陷入了不体面的监狱退休。

但很快,这两个过渡就走上了歧途。在2021年,埃塞俄比亚政府和来自邻国厄立特里亚的联合部队卷入了与曾经统治埃塞俄比亚的联盟领导的提格雷人民解放阵线的内战。接替巴希尔的军事将领们急于享受对国家资源的无阻力访问权,将他们的国家送入了一场毫无意义的内战。独领风骚的时刻似乎已经结束,新兴大国在追求非洲利益方面崛起,其中中国最为突出,但还包括俄罗斯以及中等大国如巴西、印度、土耳其和海湾君主国—这些大国给非洲领导人提供了更多的合作伙伴选择。他们不再感到迫切需要屈服于西方要求他们实行民主的压力。其中一些中等大国通过向有利的领袖和派系提供武器,从而在他们具有商业和地缘战略利益的地区里供应武器,从而引发了新的冲突。仅在苏丹的战斗中就已经造成数千人死亡,七百万人流离失所,导致一千九百万名学生辍学。埃塞俄比亚最近的内战造成数十万人死亡。

若干最近的政变后来在街上举行了庆祝活动并不奇怪。但非洲的前景并不是无休止的阴暗。东非和南非的一些国家已经摆脱了政变的阴影,仍然朝着民主巩固迈进。 2007年,肯尼亚的一次总统选举后来因指控选举舞弊而演变成种族暴力事件,造成超过1,000人死亡,并驱使高达60万人流离失所。然而,到了2017年,选举舞弊的指控被非常不同地对待:肯尼亚最高法院推翻了总统乌胡鲁·肯雅塔宣布胜利的决定,并下令举行新的选举。这是非洲有史以来第一次最高法院坚持要求重新举行有争议的选举,肯尼亚的候选人和官员尊重了这一决定。

2019年,马拉维最高法院效仿肯尼亚的做法,取消了总统彼得·穆塔里卡的当选,因为反对派党派抱怨种种不正常现象。在法院命令的重选中,一名反对派领袖获得胜利。在2021年的赠比亚,一位反对派领袖哈卡因德·希奇莱马赢得了总统大选,尽管现任总统努力让天平倾向于自己。当赠比亚选举官员宣布希奇莱马的胜利时,现任总统接受了结果并和平离职。

南非正在经历由非洲国民大会党统治的经济危机,这是由于该党对财政的可悲管理所致,但南非仍然是一个拥有坚固机构的强大民主国家,包括被广泛视为独立的法院;这些法院是该国的后种族隔离宪法的有力保证,该宪法是非洲最为进步的宪法之一。总的来说,那些投资于为公民提供更具响应性的治理并建立可靠机构,如独立司法机关的非洲国家表现更好。

自由和公平的选举与稳定不一致。例如,在卢旺达,当局以沉重的手腕统治,但仍然有效地提供服务。然而,一般而言,民主和稳定似乎存在相关性。非政府组织莫·易卜拉欣基金会的一项年度调查发现,2022年,从公民那里获得“总体治理”最高评价的国家往往也是最和平的。

这可能看似违反直觉,但在不稳定的国家,公民可能希望政变最终会使他们更接近肯尼亚的情况。非洲公民对近年来政变的普遍支持,特别是在萨赫勒地区,并不意味着他们对民主失去了信心。今年早些时候,联合国开发计划署对非洲人对政变和宪法操纵的观点进行了研究。该研究对8,000名非洲人进行了调查,其中5,000名居住在最近发生政变的国家,3,000名居住在正在走向民主巩固的国家。

在民主稳定的国家居住的人中,有67%表示民主是他们首选的治理形式。但在目前由军政府统治的国家,有55%的人表示他们更喜欢民主,几乎是支持非民主统治的人数的三倍。非洲公民对民主仍然有信心的发现得到了另一项最近的重大调查的支持,这项调查由开放社会基金会进行。该调查综合了全球36,000名受访者的观点,发现非洲受访者对民主作为一种治理模式的支持特别强烈。

非洲公民对军政府的明显支持似乎表明他们对失败的精英感到厌倦,而不是讨厌民主。实质上,当政治阶层没有主意,未能更新自己,并无法为人们提供解决当前问题的解决方案时,军队介入。这些问题可能与安全、公共服务或财富再分配有关。通常情况下,民间统治意味着糟糕的统治,绝望的公民将军事统治视为一个现成的替代方案。

然而,西方政府、非洲联盟和次区域组织对这种动荡的反应加剧了不稳定。这些机构通常以标准的愤怒反应,坚持认为任何政变都仅仅是违反规则和规范。例如,非洲联盟已经将布基纳法索、加蓬、几内亚、马里和尼日尔的会籍暂停,直到恢复宪政。西非国家经济共同体对布基纳法索、几内亚和马里实施了严格的制裁;其制裁已严重限制了尼日尔获得电力的途径。在某些情况下,外部行为者坚持认为,对政变唯一可能的适当回应是恢复被罢黜的领袖,即使扭转政变的真正前景渺茫。今年夏天,西非国家经济共同体(ECOWAS)在法国的积极支持下,花了几个星期要求尼日尔总统恢复职务,并发出威胁要进行军事干预。这种惩罚性的做法损害了平民,但未能实质性地改变政变政府的行为。

改变这种在非洲的政治不稳定局面的第一步是对其有更为细致的理解。对于西方首都和非洲联盟对军事政权上台所表达的愤怒,布基纳法索、几内亚、马里和尼日尔的许多人都有现成的回应:当我们与杀害我们人民的激进分子作斗争时,你们在哪里?当我们现任总统组织虚假选举时,你们在哪里?当非洲领袖修改或放弃总统任期限制时,特别是非洲联盟并未如此迅速地谴责这种权力扩张。

诸如非洲联盟之类的机构可以更坚定地反对军事政变:它们简单地行不通。政变者上台时承诺恢复安全并改善生活,但通常会让事情变得更糟。萨赫勒地区提供了一个例子。目前,萨赫勒的安全局势比军事将领掌权之前更加严峻。 2007年,全球激进分子暴力事件造成的死亡人数仅占1%在萨赫勒地区。到了2022年,这一比例已经攀升到惊人的43%。根据经济和和平研究所维护的全球恐怖主义指数,2022年,布基纳法索的激进分子袭击造成的死亡人数超过了世界上任何其他国家。

政变对经济的影响同样严重。 2020年,慕尼黑大学的研究人员发表了一项关于70年来180个国家的政变和政变企图的研究。他们发现,成功的政变会使一个国家的GDP增长减少两到三个百分点。政变发生后,未受过经济事务培训的士兵往往会制定不可预测的政策,投资者则持观望态度;对捐助计划的削减进一步打击了经济。即使在尼日尔发生2023年中期政变之前,当地领导人也只能筹集到他们需要运营政府项目的52%的资金。随后的对外援助削减意味着新领导层将难以满足公众的需求。

然而,一旦政变发生,试图扭转它们的努力很少会成功。例如,在尼日尔,军事统治者将总统穆罕默德·巴祖姆恢复职权的机会几乎为零。强硬立场只会限制外国政府和多国机构影响新领导层的能力,并加剧不安全局势。 2023年6月,在马利,政变者以保护国家主权的需要为由,要求联合国维和部队退出该国。维和部队的撤离促使马利军队和武装叛乱团体之间的敌对行动再次爆发,双方争夺联合国留下的军事基地的控制权。

在这个复杂的背景下,更明智的应对方式是旨在改善那些军事当局掌权的国家的情况。需要更深入地理解近期非洲政变中军队的角色,不要过于刻板地看待。西非的军队,以及非洲其他地方的许多军队,现在通常拥有训练有素的部队,由经常在精英西方军事机构接受指导的军官领导。许多普通公民,尤其是马里等国家,认为尽管安全挑战仍然存在,军事领袖有望恢复稳定。

美国对尼日尔政变的回应提供了一个松散的模板。与巴黎立刻切断与新的军事统治者的外交关系不同,华盛顿表示,它将保持驻扎在尼日尔的军队,条件是军事过渡当局接受过渡到文职统治,并拒绝俄罗斯的援助。这种实际的方法并不是没有风险的。无法保证尼日尔的军政府会一贯顺从美国的要求。但这种方法值得一试。它更有可能取得成果,而不是一种严厉的立场,这种立场在政变后排除了与一个国家的新领袖进行任何接触的可能性,甚至可能鼓励他们寻求与俄罗斯等威权主义行为者的合作。

将来,其他领导人和政策制定者应更加开放地与政变领导人合作,鼓励他们采取措施将政党和民间社会组织(包括妇女组织)纳入政府,实现政府的混合化。军事领袖可能认为这些步骤较不具威胁性。但它们可以允许区域行为者以及外部合作伙伴秘密支持可以争取最终恢复宪政秩序的文职团体。

非洲联盟必须超越对遭受非宪政政府变革的国家进行会籍暂停。原则上,对军事政变国家的会籍暂停是明智的;这符合非洲联盟章程。然而,仅仅暂停由军事统治的国家将对改变它们首都的政策做法几乎不起作用。非洲联盟必须与新的军事当局保持持续的交往,以鼓励过渡回文职统治。此外,非洲联盟应该表现出更大的一致性,以避免被指责选择性地暂停国家的会籍:它在2021年对乍得作出了例外,裁定该过渡不构成政变。

美国和挪威也一直向遭受政变打击的撒赫勒国家提供大量人道援助。针对政变,其他西方政府和联合国应继续提供有针对性的经济和人道援助。西非国家经济共同体必须重新考虑对其军事统治成员国实施的破坏性制裁,至少应该豁免燃料、药品和电力等基本商品。许多市民之所以支持政变,是因为他们对经济和安全困境感到绝望。避免对他们进行惩罚是外部行为者唯一能够保持这些市民信任的方式。

预防胜于治疗:

当然,针对政变在非洲肆虐,采用不同的方法将不足以阻止政变的流行。需要更广泛的协调行动,以防止经济困难演变成政治动荡。就在今年,由于生活成本过高,肯尼亚、尼日利亚、塞内加尔和南非等国爆发了抗议活动。在非洲大部分地区,愤怒是可以感觉到的,尤其是在城市贫困人口中。

当地当局并不无辜。但全球条件严重限制了即使是意图最良好的非洲领导人应对经济困难的能力。一个重大问题是现在影响发展中国家的债务危机。非洲的债务占GDP的比例为65%,比国际货币基金组织建议的最高限制高10个百分点。 2017年,世界银行认为撒哈拉以南非洲的15个国家处于债务困境或高风险之中;自那时以来,这个数字已经上升到23个。

2020年底,赞比亚由于新冠大流行,部分原因,未能履行主权债务,违约了。 2022年12月,加纳也未能履行债务偿还义务。它现在面临38%的通货膨胀率,是非洲最高的之一。到2024年,许多非洲国家的欧洲债券贷款将到期,政府将不得不从服务交付转向债务支付,这一步将不可避免地激怒市民。对于其他一些国家来说,违约风险正在上升。

非洲国家的主权债务负担不仅仅是会计问题。债务违约使数百万人陷入困境,威胁到安全和民主治理。世界银行的一项重大研究发现,一个国家债务违约之后,婴儿死亡率上升13%,贫困率上升30%,并保持高企多年。

富裕国家已提出措施,以帮助缓解这些经济困难。但实施进展缓慢。例如,欧盟国家承诺将其国际货币基金组织特别提款权分配给低收入国家,以帮助他们从大流行中恢复过来。然而,根据非洲领导人的说法,这种帮助来得太慢。

在一个充满不安的地缘政治竞争时代,各大强国正在争夺在非洲的影响力,美国可以通过帮助非洲国家避免经济崩溃来赢得朋友。值得期待的是,美国财政部长珍妮特·耶伦于2023年6月参加了由法国总统埃马纽尔·马克龙主持的峰会,评估了困扰许多发展中国家的债务危机的解决方案。但华盛顿应该做得更多。它可以敦促国际货币基金组织延长借款国的还款期限,并向较贫穷的国家提供更多有利条件的融资。这样的举措可能会促使中国采取更具体的措施,帮助解决非洲国家的债务困扰。

人口年轻化的问题:

改善非洲的安全和生计的最后一个关键是转向不基于安全的方法。在911事件之后,西方政府将之前用于减轻贫困的能量和资金转向了安全部门,向非洲军队提供了数十亿美元,以建设其军事能力。固化了一种观念,即应该以军事手段应对非洲的军事行动,从政变到武装圣战起义。但这种方法产生了微薄的回报。在打击极端主义方面,安全行动仍然至关重要。然而,这些行动必须伴随着强有力的政治努力,与那些可能愿意放弃暴力,以换取激励措施,如获邀加入国家正式安全服务或地方治理结构的团体进行接触。

解决极端分子利用招募不满青年的更深层次的社会经济状况问题可能有助于当局扭转对极端主义分子的态势。科特迪瓦的例子值得效仿:在过去十年中,该国实施了一个综合的经济发展计划,包括北部地区的实习和信贷设施。然而,与许多邻国相比,科特迪瓦相对富裕。较贫穷的国家将需要外部支持来推动这样的倡议,包括来自国际金融机构和西方政府的支持。

西方国家的决策者,已经在应对国内挑战方面感到困难,可能不愿意尝试说服纳税人将更多资金汇往国外的想法。但在非洲陷入困境的时刻,帮助非洲可能比许多西方领导人想像的更容易解释:对发达国家来说,投资非洲是一种明智的自身利益行为。

与非洲领导人合作,为年轻人创造丰富的机会,使他们能够茁壮成长并接受良好的教育,将带来远超出非洲之外的好处。事实上,这是一个必要的任务。如果人口趋势持续下去,到2050年,全球15到24岁的人中将有四分之一是非洲人。当世界其他地方人口老化时,年轻的非洲人将成为未来劳动力的不断增长的一部分。如果全球经济要保持动力,非洲人必须具备推动这种动力的技能和资源。

在非洲联盟的最近一次聚会上,其中一名官员向其他领袖提出了一个引人注目的问题:如果他们的公民醒来发现政府被推翻,在多少个非洲国家中,他们会看到民众庆祝活动?非洲的政变季节可能还没有结束。但解决非洲大陆的动荡问题的长期解决办法在于进行改善治理并建立更强大国家所需的投资。这是一项艰巨且痛苦的工作。鼓励良好的治理远比发动炫耀性的军事干预要繁重得多。但它仍然是必要的。那些希望在非洲促进和平与安全的人除了这样做之外别无选择。

原文链接:https://www.foreignaffairs.com/africa/crisis-african-democracy

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