华盛顿, DC.

23 6 月, 2024 6:15 上午

郑力轩 2024 年 5 月 16 日 来源:思想坦克

图片来源:达志影像/美联社

五年前笔者曾在本专栏以〈缩小社会,台湾准备好了吗〉为题介绍日本在人口长期减少后,对于是否应转变思维走向「缩小社会」的讨论。时隔五年之后,在疫情冲击之下,日本人口持续减少,缩小社会更成定局。本文中笔者将介绍日本近几年的变化、应对以及对台湾的启示。

日本人口减少的趋势已是不可抑遏

首先,近五年明显的趋势是日本人口减少的趋势没有得到遏止,还进一步加速。根据日本政府的统计,2021、2022年两年合计日本人口减少了120万人左右,共减少了近总人口的百分之一。从2008年的人口高峰至今已减少了300万人,约2.5%左右,可见的未来减速还会持续加快。在2023年15岁以下的人口比例跌到11.46%,而75岁以上老人则首次占15%以上,65岁以上老人占人口比例接近三成。可以说少子高龄化以及人口减少的趋势还在加速中。

在此同时,所谓「地方消灭」的趋势也还在加速中。在疫情高峰期间曾经短暂出现东京人口流出到地方的现象,但随着疫情结束这个趋势也告终。 2023年除了乡村地区人口持续探底外,包括过去人口保持成长的大阪府,首都圈的琦玉县、千叶县与神奈川县也都开始进入负成长,全国仅剩东京都人口保持非常微弱的正成长。整个东北地区的年人口负成长率甚至超过百分之一。

地方人口的长时期减少带来商业的进一步萎缩,除了之前的德岛与山形外,今年岛根与岐阜也成为完全没有百货公司的县份。随着地方商业的萎缩,更多的青壮人口流入东京而形成恶性循环。可预见的是除了少数在地方创生风潮中得以逆风成长的自治体外,多数自治体将面临更严酷的人口挑战。

外来移民人口增加中

第三则是移民开始增加。在人口持续减少劳动力严重不足下,2019年开始日本政府创设了类似我国移工制度的「特定技能劳动者」(specific skilled worker)的签证,以招募外国劳动者。招募业种除了传统3K工作的营建业、清洁业、农渔业,以及有大量人力需求的零售业和旅宿业外,包括汽车、造船与航太等。结合上之前大量招募留学生以及放宽留学生在日工作条件的政策下,外国人快速增加。

2023年外国劳动者较疫情前增加40万人,而在2023年首次超越200万人。如果加上其他身分的外国人,则达到300万人左右,一定程度填补了人口的减少。在国籍方面,其中越南劳工去年首次突破五十万人,成为最大的来源。中国人则约40万人排名第二。其他主要移出国家依序为菲律宾、尼泊尔、巴西与印尼。尽管民间已有不少疑虑,但扩大招募国外特定技能劳动者已经成为日本政府既定的政策。日本外务省也罕见地建立Japan is looking for skilled workers的网站招募外国移工。可见的未来日本的外国人数将会继续上升。

第四,人口减少所带来的影响则是劳动力市场的转变。首先是高龄劳动者的大量增加。在2022年65岁以上高龄劳动者共有912万人,已经占了日本全体劳动力的七分之一。其中65岁到69岁的劳动参予率高达50.8%,甚至70─74岁也达到33.5%,可以说日本高龄者相当充分地投入在就业市场中。其中最大宗在零售业。

另一方面,2000年之后一度严重的青年就业问题也在人口变动下一定程度得到纾缓。以衡量大学生毕业取得工作的内定率而言,在2011年「就业冰河期」陷入谷底的71.9%之后持续上升。在2023年内定率已经高达96.8%以上。除此之外,2000年以降持续扩大的非正规就业虽然未见改善,比例在近十年也未再扩大,约保持在劳动力四成以下的幅度。

整体而言,日本走向「缩小社会」的趋势没有改变,这些现象对台湾有什么启示?

与日本相似,在长期比日本更低的超低生育率之后,在2021年台湾提早进入人口负成长的阶段,生育数也持续创下新低。从日本经验来看,未来十年台湾人口减少的趋势只会加速,年龄结构也将向高龄化倾斜,走向类似日本「缩小社会」的方向已成定局。人口减少本身对于以高度拥挤的台湾不是问题,但以人口成长以及根据以往人口结构为前提的各项社会经济制度,势必面临巨大的转型压力。参考日本先行的经验可以减少一些摸索时间。目前看来至少有几个政策课题需要未雨绸缪。

通盘检讨移民政策已迫在眉睫

首先,台湾势必需要通盘检视移民政策。日本过往是OECD中除南韩之外最抗拒移民的国家,但也在劳动力严重不足下被迫打开大门,并且还在持续开放中。台湾现行的移工政策是以客工制度为核心,主要移工来源是东南亚国家,在可见的未来将遇到瓶颈。

随着日韩加入争取移工的行列,加上东南亚各国高速的经济成长与生育率的快速降低,即使不谈饱受争议的移工人权等议题,目前的客工制度还能维持多久是一个即将面临的问题。重新建构一套足以因应接下来人口状态的移民制度,已是个刻不容缓的课题。

第二,台湾的地方制度也需要随着人口变化而重新全面检视。日本的经验显示人口减少的影响并非均质,而是不成比例的影响乡村地区。尽管台湾城乡距离远比日本为近,较不易产生日本许多乡村无法维持基本公共服务的窘境,然而包括地方行政体系与学校等机构也已遇到不少的问题,急需要重新规划。举例而言,台湾已有许多乡间小学面临没有学生的问题,而许多个位数学生的小校是否需要整并,至今也仍悬而未决。

日本应对人口减少的策略值得参照

日本虽然无力遏止地方人口减少,但对于如何应对减少的人口具有相当完整的经验。包括基层行政组织的整并、地方教育与社会福利机构的重新规划,透过都计手段进行聚落重整等都已进行一段时间,提供重要参考。而台湾自2010年六都升格后,对于非六都区域的行政区域未采取任何调整措施,而许多乡镇市已经面临人口持续降低的困境,未来只会日益严重。

第三,在以往年龄结构下所订定制度,需要依据新的年龄结构做更进一步检视。以往重老人、轻儿童的公共资源分配模式势必须要改变。特别是将小孩养育完全视为家庭的责任,随着人口的变迁将越来越难以持续。相对于日本,台湾偏低的平均退休年龄以及以青壮年负担的医疗保险在未来势必更难持续。日本在长期高龄化下,自2022年已经开始要求75岁以上具一定资产者就医时必须负担部分费用。除了军公教年改外,台湾对于年龄相关政策课题近乎完全未触及,势必在可见的未来要面临更大的挑战。

提供国民充分的资讯才有办法应对少子化问题

更重要也更根本的则是提供国民充分的资讯,建构一个适于民主讨论的框架。如前所述,人口变化的因应涉及很多复杂的政策权衡,很难完全不触及既有福利的调整。唯有公民对于相关议题有更完整的理解,形成共识才有可能以比较平顺的方式因应这个巨变。以往将少子化勾勒为「国安问题」的说法,显然是充满问题且无效的,没有办法让民众连结到对日常生活的具体影响,自然也无法产生对人口政策的理解。

而如何透过相关资讯的收集与分析掌握台湾人口现今动态也是迫切的课题。相对于日本仍有详尽的人口普查,台湾在2010年实质废除人口普查后,对大小人口问题的分析仅能利用户籍资料,也造成问题更加模糊。要让公民充分掌握人口资讯,才有可能成熟地面对人口变动所必须采取的各种措施,从资讯的调查、传播到公共论坛的形成都具有不可或缺的角色。

日本的人口政策虽然饱受批评,但在NHK以及重要人口研究专责机构透过非常长期、深入地讨论日本人口课题,并传递给日本国民非常完整的资讯,大大提升了日本国民对其人口处境的理解。 「缩小日本」的概念的诞生正反应了一种改变既有思维的企图,这点也是日本经验可以给台湾的重要启示。

 

作者1974年生,美国杜克大学社会学博士,前后任职于中山大学与政治大学。在专业领域内外广泛涉猎以追求知识上的自由,习惯从多样方法与视角观察社会事务,笃信对在地与世界的批判性认识是公民社会重要基石。着有《屏东县志—产业经济篇》、《不待黄昏的猫头鹰:陈绍馨的学术生命与台湾研究》以及其他论文。

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