作者：林宗弘  追光者 2025 年 12 月 5 日  | 转自 新世纪

【菜市场政治学】

香港大埔集合住宅（编按：居屋）宏福苑发生大火，死亡人数尚未厘清，但预估可能上升至近180人。这是香港有史以来最严重的大火之一，仅次于一个世纪以前的跑马地大火，甚至可以算是二十一世纪以来全球最严重的住宅火警（排除恐攻、娱乐与厂房事故）。从火灾的起因、住宅维修的法令修订与查核、外墙包覆材料的规范与采购、施工现场的消防管理，已经出事的每个环节都有人为因素；接下来灾后安置时期的资源与心理调适，以至于最后如何补偿与重建，每个议题都考验后国安法时期一国两制所导致的治理危机。

事故的处置凸显了威权统治与民主制度治理灾难时的重大差异。 [1] 2020年国安法通过后丧失言论自由与结社自由，港人为了究责与重建而进行联署抗议，被北京政权称为「以灾乱港」，以这种滥捕公民的标签，台湾的「铲子超人」们（编按：花莲水灾后民众发清理民宅）都会触犯国安法。灾难政治学的研究显示，专制政府「防民」优先于「防灾」，对于这次火灾事后的检讨、究责、安置与重建，将会造成相当不利的影响。

拆解香港大楼火灾风险

在台湾有关九二一震灾与莫拉克风灾的灾难社会科学研究中，学者经常把灾难风险拆解为危害度（Hazard）、暴露度（Exposure）、脆弱度（vulnerability）与灾后重建时期的韧性（resilience）等四个主要因素，危害度主要是指致灾的自然风险，以这次火灾来说，冬季的东北季风下天干物燥，确实提高了自然危害度，但应非主因。暴露度是指灾情范围内的人数或经济价值，最常见的测量是人口或建筑密度与品质，香港在这两个暴露因子上都名列前茅。

这次出事的宏福苑在香港被称为「居屋（苑）」，是香港战后房屋政策转折的一个重要案例。中国内战后的1953年圣诞夜，在九龙山坡地的难民「寮屋」违章建筑区，曾经发生过另一场石硖尾大火，导致六万名灾民无家可归，促成了广建「公屋」政策。 「公屋（村）」通常指香港的公共租住房屋，由香港房屋委员会等机构兴建，以廉价出租给中低收入家庭。 1972年，香港政​​府推行十年建屋计划，公屋一度涵盖全港近半数人口，由于人口增长与财政负担，1976年开始推行居者有其屋（简称居屋）计划，兴建品质较好的社会住宅，然后提供优惠贷款，让住在居屋的民众最后可以获得房屋产权。 [2]

由于香港私人房屋极为昂贵，居屋单位小（约14坪／500平方英呎）、人口密集与相对便宜，可说是港英政府让中产阶级「上楼」买房与社会流动的重要策略，同时减轻政府补贴公屋的财政赤字。 1980年代大幅扩张的居屋，从公屋吸纳将近香港15%的人口，被认为是港英社会治理工程的一大胜利。然而随着业主（所有权人）更替与屋龄老化，逐渐面临全栋整修或都更重建的两难。

房屋强制拉皮政策的乱象

香港三十年以上的房产楼地板面积有将近一半，这些房屋日益老化导致暴露度扩大。 2012年6月起，香港开始实施强制验楼计划，规定30年以上、高于3层楼的住宅与商办，每10年必须检验共用部分、外墙、伸出物和招牌。此后政府检验未过必须「强制拉皮」，通常是整栋大楼以竹棚和纱网围住后全面翻修，有时是局部整容，除了重新粉刷墙壁，也要确保外墙结构安全。 [3]

然而，有报道指出近年来由于政府强制验楼与迫使业主拉皮（编按：维修），维修工程需求大增，承建商围标情况日益猖獗。有些立案法团利用业主对社区事务的冷漠与委托投票长期把持管理权，与工程包商形成利益网络，导致天价维修案例，侵害普通业主权益，甚至有黑帮份子参与其中，涉嫌恐吓表达异议的业主。此外，不少法团与亲中建制派关系密切，法团主席往往是建制人马，影响社区动员与选举，围标更屡见不鲜。在国安法立法以前，公民社会仍具制衡作用，各类民主派团体与相对自由的媒体监督拉皮工程，有些案例成功协助居民揭露不当维修工程或贪污事件，并更换管理团队。

居屋是香港楼市的中低价位住宅，许多业主财力不足、在强制拉皮政策下更容易成为弱势与抗争一方。 2016年，香港房屋局对宏福苑发出强制验楼令，报告显示多项结构与安全隐患。 2023年1月，业主法团公开招标，通过顾问公司与承包商所提外墙整修方案，原预算1.6亿元，但施工过程中出现额外问题：外墙窗眉需重建、钢筋不足需补强，导致工程费用持续增加，最后高达3.3亿港元（约新台币13.27亿元），分摊到1,984户，每户负担16至18万港元，须在9个月内分六期缴清。对单位市值约400万港元的业主而言负担沉重，引发强烈不满。部份住户以天价维修案为由罢免任职逾10年的管委会，新法团上任后调整工程内容，使原定一年计画延后半年，至2026年3月完成拆棚。 [4]

棚架火灾事故早已频传

宏福苑拉皮工程费用上升，施工单位有很强的动机去减少封窗材料与棚架成本。然而，此次火灾似乎不是这个居屋的个案，棚架的防火品质问题，涉及全香港几个主要维修施工厂商。在宏福苑火灾一个多月前，中环的华懋大楼才发生过三级火灾，同样是棚架失火导致的。根据香港前立法会议员陈沛然统计，在2025年香港就至少发生8起类似的棚架起火事件。

宏福苑在短时间内「火烧连环船」，有关起火部份争论集中在三项因素：竹棚架、绿色棚网以及大量使用保丽龙（发泡胶）板。依据官方初步调查显示由低层棚网先起火，烧到保丽龙板后迅速蔓延，棚网与保丽龙形成主要助燃物。然而，舆论风向却一度被导向竹棚架。在争论中，有多位工程师指出竹棚虽可能成为燃料，但并非最大因素。竹材含水量高，非易燃材料，以至于灾后留下许多未被烧毁的棚架。然而，竹棚在大火高温下部分碎裂坠落，可能会点燃棚网与保丽龙板、阻塞消防动线且妨碍救援。部份专家认为改用金属棚架可减低蔓延风险，然若外层棚网与内层保丽龙助燃，仍可能引发火势。

另一个议题在于棚网。香港劳工处只是建议采用阻燃棚网，未强制要求，承包商因「便宜且不违法」普遍使用廉价材料。在火灾发生前一年，劳工处因应宏福苑业主检举就检查过16次，指出工人抽烟（编按：抽烟）与棚网疑虑。此次涉案棚网被指来自中国山东两家企业，宣称符合当地防火标准；但香港媒体依编号无法查询完整报告，引发检验造假或空壳公司质疑。在舆情压力下，港府重验棚网样本，发现其中部份棚网因台风更换、且没有达到阻燃标准。最后，较无争议之处是保丽龙的助燃效果。厂商为方便施工将全栋楼贴满保丽龙板封堵窗框，八栋大楼同步维修、未设防火带，使一栋起火即蔓延至整个屋苑。 [5]

虽然火势争论是一个相对科学的问题，然而，追究竹棚架、绿色棚网以及保丽龙，却会把责任带往不同的利益群体：追究竹棚架将会打击香港在地的竹棚产业与文化、追究棚网将会导向中国山东的塑网产业链、追究保丽龙则是维修厂商削减成本的决策，导致多方操弄资讯，使舆论风向大乱。

国安法灾后「镇压」先于「重建」

宏福苑大火凸显香港的都市老化治理问题，一层层就像剥洋葱。 1980年代以前的公屋、居屋与商办逐渐成为危老建筑，暴露度扩大，为了减少风险而强制业主检修拉皮，却对维修棚网材料缺乏强制规范、厂商围标且施工外包逐利、中国与香港两地的施工材料验证体系不透明，以及居民无法介入的高风险维修制度，凸显居屋民众社会弱势位置、与社区公共参与的集体行动难题，从死伤数据也可以发现：高龄族群与外籍移工等照护者日间留在家中、难以迅速逃生，多个因素所造成的社会脆弱度恶化，最后，大楼火警系统可能在维修期间被关闭而丧失作用，终于酿成巨灾。

香港市民当然不会坐视这个火灾而不追究责任。 11月28日，现年24岁的学生关靖丰和「大埔宏福苑火灾关注组」发起网路连署行动，提出4大诉求，「持续支援受灾居民，确保妥善安置」、「成立独立调查委员会」、「重新审视工程监管制度」、「全力追究监管疏忽、问责政府官员」，不到一天就获得逾一万人签名支持，随后关靖丰等人被警方国安处拘捕并扣上「以灾乱港」罪名。事故后，民间义工在东昌街体育馆庇护中心提供协助，28日政府「关爱队」进驻却要求他们离开，表示只能留20人，12月1日甚至以警队进驻管制志工（编按：义工）出入，尽管如此，香港市民仍不断自发前往灾区提供援助、或献花哀悼。 12月2日，特首李家超在舆论压力下宣布成立位阶不明的独立委员会进行调查。

多年以来，跨国研究显示民主国家民众的灾难死亡率，一向低于威权国家，主要差异就在于言论自由下的责任追究、与公民社会推动制度改革的动力。 [6]然而，2022年11月24日的乌鲁木齐大火，烧出了震撼全中国的「白纸运动」，灾难哀悼活动是北京最忌讳的维稳问题。香港大火打乱原定的12月7日的立法会选举等政治布署，中共担心火灾后引起群众运动，显然比关注灾民如何重建更为紧迫，这种「镇压」先于「重建」的态度，使得火灾后续公共讨论与制度改革难以进行，最后恐怕会由党国一言堂「弃车保帅」来定调。

中国控制台湾，「铲子超人」恐被消失

我与陈亮全教授、国家地震工程研究中心的刘季宇博士、以及师大林冠慧等合编的专书《巨震创生：九二一震灾的风险分析与制度韧性》，对于台湾灾后重建的分析显示，在每次巨灾后，公民社会参与是提升「韧性」的重要机制，韧性指的是灾后复原的速度与程度，灾民抗争可以保持各界关注，扩大资源流向灾区与制度改革，九二一集合住宅重建提供明显证据—灾民社团活跃程度是都更计划成功的最好指标。 [7]日前花莲光复参与灾后重建，有数十万的铲子超人赶往灾区，是台湾社会韧性的表征。如果中国控制台湾，热心参与救灾或是责骂县政府的言论，大概都会被「以灾乱台」的罪名送国安法起诉。

从SARS、COVID-19到宏福苑大火，每次香港灾难降临，总是会反映出一国两制下真正的中国威权政治特色。若北京的镇压导致香港公民社会的韧性丧失，这次惨痛教训，恐怕很难推动火灾防救与重建的制度变革。

※文章摘自「菜市场政治学」，本台获得作者及相关平台授权刊出

※注释

[1] 林宗弘​​，2012，〈灾后重建的政治：以中国512地震与台湾921地震为案例的分析〉，《台湾社会学刊》，第50期，页57-110。

[2] 梁启智，2023，香港公屋：方格子的呐喊。台北市：春山出版。

[3] 参考香港楼宇复修平台：https://www.brplatform.org.hk/tc

[4] 「揭开维修棚架背后重重黑幕」，《大公报》，2025年11月28日，库存页面：https://dw-media.tkww.hk/epaper/tkp/20251128/A7_Screen.pdf 。

[5] 吕嘉鸿、郑佩珊、余美霞，「【总整理】香港宏福苑大火：灾情数字、起火原因、棚网争议与责任追究全解析」，BBC 中文，2025年12月1日，https://crossing.cw.com.tw/article/20370。

[6] Thunghong Lin, 2015, “Governing Natural Disasters: State Capacity, Democracy, and Human Vulnerability”, SOCIAL FORCES, 93(3), 1267-1300.

[7] 林宗弘​​、刘季宇、陈亮全，2022，《巨震创生：九二一震灾的风险分析与制度韧性》，共544页，台北市：国立台湾大学出版中心。

（文章仅代表作者的观点和立场）