联合早报:多国呼吁改革 联合国安理会已经不合时宜?

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时间:2020-09-23 09:01内容来源:联合早报 版阅读:新闻归类:观点评论

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本年为联合国成立75周年,因应新冠肺炎疫情,各国领袖未能聚首纽约总部纪念钻禧,改以预录视像讲话,交流对全球局势的看法。联合国确立在二战后,其制度早已脱离现今国际格局的权力分布,而安理会五个常任理事国所持的否决权,更被指是安理会未能发挥效率的原因。

中国国家主席习近平周一(21日)在讲话中,不但呼吁国际社会在后疫情时期,须思考联合国的应有作用,亦借联合国宪章首要原则,表示众国平等乃时代进步的要求,称中国作为多边主义的践行者,将积极参与全球治理体系改革和建设,以维护以国际法为本的国际秩序。

不少区域大国的领袖,亦有对联合国改革提出意见。如土耳其总统埃尔多安(Recep Tayyip Erdogan)表示,“(联合国)安理会的架构,将逾70亿人的命运留给五个国家摆布,既不公平亦不能持续”;德国总理默克尔(Angela Merkel)则指,“当要作出明确决定时,安理会经常受阻??我们需要改革”;而印度总理莫迪(Narendra Modi)更明言,联合国若不全面改革将面临“信任危机”。

安理会是现实政治的产物

联合国的使命是欲为弱肉强食的国际秩序画上句号,但安理会的结构某程度上却是丛林法则的结果。中、法、英、美及俄五国(P5)占据常任理事国席位,任何一员皆可独力否决议案。此制度源于二战末期,同盟国几个主要领袖设计战后的国际秩序。时任美国总统罗斯福构想安理会的架构时,坚持要将中华民国纳入其中,欲藉此制衡苏联,在亚太觅得可靠盟友;而英国时任首相丘吉尔则欲借拉拢法国,作为欧洲大陆与苏联的缓冲带,P5的特权地位从此确立。虽说安理会亦另设有十席、每两年轮换的非常任理事国,但这些理事国不但没有否决权,也不设连任制,影响力远不及P5。

P5是反映当时国际格局和现实政治的产物,若没有中英美法俄的支持,甚至是其中一些大国的反对,联合国的工作必然受到打击,决定也可能缺乏公信力。但过去半世纪,世界不但见证了日本和德国在废墟中重生、而印度、巴西、南非、尼日利亚、埃塞俄比亚、土耳其和沙特,亦分别成为所属地区的经济引擎,各有其“势力范围”。现今国际格局不再由某一两个大国话事,《巴黎协定》及教科文组织失去美国支持后亦仍然维持工作,可见安理会的制度早已脱节,与现今多边主义的国际格局不符。

改革须促进多边合作

安理会改革的讨论,大概可分为增加决议规范、改革常任理事国的制度和否决权,每个做法都有其局限。第一个做法符合当今国际秩序须基于规则的原则,但规范的解读及应用往往不只一个,最终仍然是理事国的“人治”。增加常任理事国的席数,可料较易取得P5的支持,但亦等同增加决策过程的难度和时间。若废除常任席位,15席全部改以轮任制,虽然迎合众国平等的时代要求,但要取得P5支持并不容易。

否决权的制度或许有较大的改革空间。举例说,若要求P5要两票反对才能否决议案,可增加五个大国的合作诱因及决策效率。改革亦可以考虑当15国的赞成票数达到绝大多数,例如三份二以上理事国支持,否决权便会失效等。

不论何者改革方案,既要在联合国大会得到三分之二成员国支持,亦要得到P5全体首肯才能成事,难度不能低估。尤其P5作为现行制度的既得利益国,自然不想放弃特权。但若然方案不是向某些国家倾斜,五个常任理事会乃同等地减少影响力,要达成共识也不是完全没可能。安理会原意是要各国协商,但现实却是常任理事国貌合神离,互相否决。加上原意体现众国平等的联合国,实际上由几个大国主导,未能适应当今国际多极格局,改革是值得尽早推动的。