梁启智:全国人大反对全国人大?

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中国全国人大会议3月5日在北京开幕。

全国人大通过改变香港选举制度,大幅增加政权操控的比例,议会政治将会从过去的先天不足变成日后的无关痛痒。在此前提下,继续讨论不同政治板块在新制度下的互动,意义恐怕十分有限。不过这次的人大决议本身还有另一重点:赤裸裸示范一次全国人大如何全盘自我推翻。

过去不少法律学者曾经指出《基本法》的法理基础其实十分薄弱。在一个联邦制国家如美国,联邦政府和州政府的分权由宪法条文列明,如有争议则由最高法院作独立仲裁。在中国,香港特区的存在于法律上仅仅基于中国《宪法》第三十一条的「在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定」。换言之,全国人大拥有绝对权力,香港的地位理论上可以随时被全国人大改写。

对于《基本法》法理依据的忧虑,过去只存于学术专著当中。人大改变香港选举制度的决议,却把这个问题清晰地展现出来。

香港的选举制度在《基本法》当中本来是有明确说明的:《基本法》第四十五条列明行政长官的产生办法由附件一规定,第六十八条则列明立法会的产生办法由附件二规定。在附件一和附件二当中,都有条文说明修改选举方法的程序,当中都包括立法会全体议员三分之二多数通过和行政长官的同意。

然而今次提出改变香港选举制度之前,并没有得到立法会全体议员三分之二通过。事实上,自从民主派辞职退出立法会之后,立法会现时根本没有足够议员出席任何关于改变选举制度的议案表决。若要改变选举制度,先别说政治立场问题,也先别问应该还是不应该发生,程序上最起码也要通过补选填补现时出缺的议席,才能有足够的议员来审议相关议案。

很明显,全国人大完全无视了附件一和附件二的要求。当然,整部《基本法》包括附件一和附件二都是由全国人大订立的,如果全国人大今天觉得附件一和附件二本身不合时宜,想绕过当中的规定,亦可直接对条文提出改变。不过,修改《基本法》本身也有它的程序,按《基本法》第一百五十九条同样需要获得立法会全体议员三分之二多数通过和行政长官的同意,所以这条路在这一刻也是行不通的。和上面的情况一样,程序上要先搞补选才行。

对于这些矛盾,现时的官方解释是修改附件一和附件二并不等于修改正文,而人大常委过去也批准过附件一和附件二的修正案。很可惜,这个说法却产生了更多的前后矛盾。

首先,虽然人大常委曾于2010年通过对附件一和附件二的修正案,不过该修正案本身建基于附件一和附件二列明的要求,即包括立法会全体议员三分之二多数通过而订立。它们其实是既有文本的延伸,和原有文本没有冲突。这和现在要于违反附件一和附件二的修改规定的前提下重写其内容,可是两码子的事。

翻来覆去没有原则可索

更重要的是全国人大常委会本身曾经视附件一和附件二为《基本法》正文的一部份。回到2004年全国人大常委会对附件一和附件二的解释,也就是把「政改三部曲」变成「政改五部曲」的那次释法,当中列明引用了《基本法》第一百五十八条作为法理依据。翻查第一百五十八条的条文,对《基本法》条文并无正文与否之分。换言之,在2004年的人大常委眼中,附件一和附件二和《基本法》的其他条文并无差异,受同等约束。如果现在全国人大跑出来说附件一和附件二不算是《基本法》的正文,所以怎样改也不用问香港人的意见,就是今天的决定推翻了昨天的理解。

说到这儿,我们就回到那个往日法律学者书本上的担忧,也是今天随便一个香港人都懂的政治现实:说到底,就是人大说了算,没有其他原则可索。

当然,全国人大作为国家的最高权力机关,理论上要如何推翻过去的理解都是可以的,中国宪法本身也改了很多次了。不过,国家决定翻来覆去是有代价的,特别是本来说好了有一套修改的规则,后来却没有跟从。民无信不立,当一切最后都简化成谁的拳头大,对内管治成本只会不断增加,对外则难以找到真正的合作伙伴。这样管治一个十数亿人口的国家,真的能够保障稳定吗?谁才是中国不稳定的真正源头?