重新审视中国“一带一路”,隐藏债务问题凸显

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在第二届一带一路国际合作高峰论坛闭幕后,中国工人拆掉宣传板。(2019年4月27日)在第二届一带一路国际合作高峰论坛闭幕后,中国工人拆掉宣传板。(2019年4月27日)

华盛顿 —位于美国维吉尼亚州的威廉与玛丽学院全球研究所于9月29日发布一份长达166页有关中国自2000年以来在海外投资发展状况的分析报告。报告着重研究了中国自2013年宣布开展“一带一路”之后的项目实施情况,涉及分布在165个国家,资金规模达8430亿美元的13,427个项目。报告称中国在全球广铺基建项目的同时,存在“隐藏债务”和表现不佳的情况,以及项目遭到搁置甚至取消的命运。

“一带一路”全面分析报告

2021年10月8日,中国驻英国大使馆在其网站发表一条“答记者问”。问题为:“一项最新研究显示,在“一带一路”倡议框架下,中国发放给全球许多国家的发展资金援助中大部分以中国国有银行高风险高息贷款形式提供,使许多国家背上巨额债务。中国大使馆对此有何评论?” 使馆发言人答,“有关报道以偏概全、有失公允。”

这里所说的“一项研究”,指的是位于美国维吉尼亚州的威廉与玛丽学院全球研究所于9月29日发布的一项关于中国“一带一路”发展状况的报告。此报告由研究所100多名研究员历经四年调查完成。报告研究了中国自2000年以来在海外的投资发展项目,尤其着重研究了中国2013年宣布开展“一带一路”之后的项目实施情况,涉及分布在165个国家,资金规模达8430亿美元的13,427个项目。报告采纳海量数据,涵盖投资模式,债务规模和项目实施现状,可谓是一带一路研究领域的一颗重磅炸弹。

自从习近平2013年在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲首次提出“丝绸之路经济带”,时间已经过去八年。在过去八年中,一带一路项目累计有140个国家参与,从亚非拉到加勒比到中东,涉及近1000个项目和千亿资金投入,被中国政府誉美为“世纪项目”、“连接不同文明,通往和平繁荣开放创新之路”。

很多业界人士认为,一带一路其实是延续了江胡时期的“走出去”战略。1999-2000年,面对国内的工业产能过剩和低效以及大量外汇储备,江泽民政府制定相关政策鼓励中国本土企业布局全球,推动海外投资和发展国际市场。“走出去”战略实施后,中国企业尤其是私人企业海外投资大幅增加。2000-2004年间,中国批准海外投资企业的年平均增长率为33%。

中国国家主席习近平在第二届一带一路国际合作高峰论坛闭幕式的记者会上讲话。(2019年4月27日)中国国家主席习近平在第二届一带一路国际合作高峰论坛闭幕式的记者会上讲话。(2019年4月27日)

“一带一路还是体现出一些习近平很强烈的个人色彩的。在之前,中国并没有提出非常系统性的国际参与战略。自从习上台之后,中国对国际战略环境有一个比较重要的回顾和评估”,美国某智库研究一带一路项目的学者李平(化名)这样告诉美国之音。她说:“一带一路甚至在2017年被写入了党章,不能把它纯粹看成是一个基础设施项目。一带一路执行部门名义上是发改委,商务部和外交部,但是实际上在执行过程中还有很多部门,包括中联部,民政部,都发挥了作用,而且他们会和一些国外的民间组织和非执政党进行沟通。这是一带一路和之前‘走出去战略’非常不一样的点。不仅仅是基础设施贸易投资这么简单,而是希望通过政策上的交流提升中国影响力。”

威廉玛丽学院环球研究所AidData执行董事布拉德·帕克斯(Brad Parks)威廉玛丽学院环球研究所AidData执行董事布拉德·帕克斯(Brad Parks)

威廉与玛丽学院全球研究所下属的AidData,也就是此份报告的发布机构认为,中国并没有做出提升国际影响力或者建立联盟的明显举措。AidData执行董事布拉德·帕克斯(Brad Parks)在接受美国之音采访时说:“一带一路其实就是之前走出去战略的延续,目的是为了解决国内工业产能过剩和外汇尤其是美元欧元过剩,以及自然资源匮乏的问题。这些都在1999年就开始了。”

报告对比了一带一路前后的中国海外融资情况。2000-2012年间,也就是一带一路倡议发出之前,中国的海外融资约有63%集中在能源,工业,矿业,建筑,交通和仓储几大领域。一带一路提出后的五年间,这个比率增长到了76%。

帕克斯提到,2008年的全球金融危机,是个非常重要的分水岭。他说:“中国政府以前一般把多余的美元拿来买美国国债。但是2008年金融危机后,美国国债的收益不再具有那么大的吸引力,中国开始寻求回报更高的海外投资项目。通过数据我们可以发现,中国海外借债最可观的上升,是发生在2008-2009期间,也就是金融危机的时候。危机之后,中国的海外发展项目,从280亿美元到980亿美元,增加了近4倍。”

然而,如报告所说,中国虽然已经成为很多中低收入国家的最大资金提供者,但是国际贷款和援助的细节并不透明公开。这也导致很多中低收入国家无法准确地判断参与带路项目时所面临的支出和收益。同样,对于其他双边援助机构以及多边开发银行来说,也增加了他们和中国竞争或者合作的难度。

对“一带一路”的重新审视

一带一路刚提出时确实吸引了很多国家的注意和热情。报告的一项研究发现,在一带一路开展的前五年间,5亿美元以上的超大型项目,以每年3倍的增速获得批准。八年过去,不少项目参与国家对一带一路有了新的审视。基础建设项目确实带来了短期效益,但是长期性的债务风险也开始为人注意。2019年末开始的新冠疫情让不少项目难以为继,对参与一带一路初始的唱赞歌现在经常变成了暂停和观望的态度。

研究一带一路项目的学者李平解释说,中国项目的优势不是在利率上,而是融资的量级上,也就是说,中国能提供更多的贷款。

她说:“像世界银行,OECD国家这些多边国际机构,他们可能光是项目经济影响性的事前评估,都会花两三年的时间。对于发展中国家来说,很多时候,一个政府在任就四到五年。如果事前评估花这么多时间,这个项目就无法完成。而中国是一个自上而下的决策体制,就是我们说的拍板比较快。再加上中国的国际承包商有非常丰富的海外施工承接的经验,项目的完成效率和质量上也是比较领先的。所以这些发展中国家很大程度上只有中国这一个选择。”

AidData的报告指出,大约有35%的一带一路项目目前遇到比较严重的实施困难,比如腐败现象,劳资纠纷,破坏环境,以及来自民众的反对。

“我们看到现在有越来越多的中国投资的基建项目,要么暂停,要么取消,或者这些国家的领导人和民众心生疑虑,开始重新谈判项目细节”,AidData的帕克斯告诉美国之音:“为什么问题这么多,恐怕没有很直接明显的证据来解释,但是有一种理论是,不少项目铺得过大,资金投入过高。很多国家在开始这些基建项目时,投标方基本没有竞争,就是中国。这很容易导致项目资金被推高。现在,这些国家的民众,媒体还有反对党,开始重新审视基建项目,考虑是否真的需要举高债来建这些项目,钱到底花得值不值。”

“隐藏债务”问题

此份报告引起的最大的讨论就是“隐藏债务”问题。一带一路开启前,中国政府往往以主权债务形式向海外投资,但是如今70%的项目借债方已经不是主权政府,而是国有企业和银行,合资企业和私人企业。所以,很多中低收入国家的政府并没有完全公开他们的债务问题,因为严格来讲,这些国家的政府并不是真正的借债人。很多时候,项目的借债人身份和组织架构模糊且错综复杂,导致还债责任由谁承担做不到界限分明。新冠疫情爆发后,很多中低收入国家受疫情影响,经济发展举步维艰,面临严重的未来偿债危机。

报告说,像在马尔代夫兴建的由中国进出口银行投资的度假地项目负债,并未被划分在“隐藏债务”范围内,因为这属于界定清晰的,报告给世界银行和国际货币资金组织等国际监督机构的主权债务。报告所提的 “隐藏债务”,指的是由中国国企,国有银行或者合资企业借出,但是未经借方国家政府担保的债务。这些债务往往明面上没有政府还债义务,但是可能会有隐形的政府责任保护。换句话说,如果主要借债人违约,偿还责任依然部分或者全部由政府承担。

长期研究一带一路的李平认为,报告使用的“隐藏债务”一词存在误导性。“语言是有力量的嘛。‘隐藏债务’这个词如果不算错误,至少也是有误导性的”, 李平告诉美国之音:“什么叫隐藏,好像是我特意把账目隐藏,不让人家知道这个债务。这个词包含了一些可能并不是债务的概念。这个很大程度上,有可能是财会的问题,不完全是真的刻意隐瞒。有时候是政府执政,或者财政部门的能力,没有把这个债务放在一个合适的分类里。这算是项目的一种不可预期的后果,一定程度上造成了所谓的隐藏债务。但是我觉得这个债务的性质以及到底是不是属于债务的一部分,是有待商榷的。”

AidData的报告统计说,如今有44个国家从中国的借债数额已经超过了本国GDP的10%。其中,38个国家的主权债务超过本国GDP的10%,10个国家的隐藏债务数额超过本国GDP的10%。所有这些国家目前都在向他们的154名中国官方债权人寻求债务减免。报告估计约有总值3850亿美元的债务未被披露,约占这些国家GDP的5.8%。

报告以老挝为例。2010年,连接中国昆明和老挝首都万象长约418公里的“中老国际铁路通道”开建。负责中老铁路融资,设计,建设和运营的“老中铁路有限公司”,由老挝中国两国企业合资注册成立。中老铁路项目总支出为59亿美元,相当于老挝GDP的三分之一。老中铁路有限公司向中国进出口银行贷款35.4亿美元,老挝和中国政府各出资7.3亿和16.3亿美元。老挝政府当时乐观地认为,该铁路将在2027年实现盈利。但后来受一系列因素影响,不确定性大大增高。经济模型表明,中老铁路不太可能带来重大的经济效益,而且有可能给老挝带来非常高的负债。

穆迪公司在2020年8月将老挝的信用评级下调至 “垃圾”级别。惠誉评级公司也在一个月后采取了类似的行动,理由是对负债风险的担忧。此时,老挝政府的外汇储备已降至9亿美元以下,低于其年度债务偿还义务(价值超过10亿美元),而且该国经济增长速度急剧下降。截至2020年底和2021年初,老挝当局已处于主权违约的边缘,急于向中国债权人寻求债务减免。为了腾出流动资金,老挝当局出售了一项重要的公共基础设施资产,即该国电力传输网的一大部分,以6亿美元的价格卖给了一家中国国有企业。

报告还列举了一些一带一路项目遇到的困难,导致项目受阻,搁置甚至取消。研究发现,至少7%的项目发生了各种的丑闻,争议,实施过程中有违约行为。这些项目主要集中在以下几个国家:巴基斯坦,印度尼西亚,马来西亚,越南,肯尼亚,吉尔吉斯斯坦和巴布亚新几内亚。还有一类是项目完工后表现欠佳,比如借款方违约,公司破产,施工滞后,基建资产未能得到充分利用或者收益没有达到预期目标。这些问题大概占比10%。

究其原因,有些国家遭遇一些比较明显的特殊情况,比如受美国制裁和石油价格影响的伊朗和俄罗斯。除了国际制裁,很多国家的内部问题也给一带一路项目带来不少困难,比如罢工,暴动,抗议,战争,腐败,自然灾害,政权更替,外交关系破裂等等,不一而足。

在非洲的“吉布提-亚的斯亚巴贝铁路项目”就是表现欠佳的例子。此项目原本是埃塞俄比亚和吉布提最大的一带一路基建项目。埃塞俄比亚政府从中国进出口银行融资24.9亿美元建造在该国境内的约长650公里的铁路段,吉布提融资4.92亿美元建造该国境内100公里的铁路段。2018年1月开始铁路通车,但是收益远不如预期,导致两国政府面临还债困难。目前,中国进出口银行已经大大对两国政府放宽了还款条件和时间,但是将来的铁路运行效益依然不容乐观。

报告称,一带一路项目遇到搁置或者取消的几率远大于之前的海外投资项目。这些情况往往集中发生在一些特定的国家,比如马来西亚。2018年马来西亚总理马哈蒂尔曾因定价过高和反腐的原因取消中国投资的东岸铁路项目,甚至公开声明“如果借太多的钱,我们偿还不起,马来西亚并不需要这些项目。”

在哈萨克斯坦,总统托卡耶夫在中国发展银行投资的阿斯塔纳轻轨项目开始两年后,决定调查刚开始承接该项目但后来涉嫌贪腐出逃的官员,导致项目进行到一半被搁置,引来民众不满。

李平分析说,中国企业在走出去的过程中存在严重的水土不服的问题。“在中国只要搞好政府关系,这些问题就不太会出现。中国企业很多时候是凭借中国办事的经验在海外做运营,缺乏对当地文化,法律环境的足够了解。中国很多项目的模式就是大干快干,特别是前几年。所以缺乏事前对项目的可行性和各方面风险的评估,造成企业在海外容易措手不及。这也是下一阶段一带一路面临的最大挑战。”

报告提到并不是所有一带一路项目都会遇到拖延或者搁置问题,也有提前完成任务的例子,比如肯尼亚的“蒙巴萨 – 内罗毕铁路”项目。此项目以惊人的速度提前18个月完成施工。这很大程度得归功于总统肯雅塔全力以赴扫清障碍保证项目的顺利进行。中国施工方中国道路与桥梁集团也在环保方面做出非常积极的努力,通过建造野生动物迁徙通道和噪音消除设施等,保证施工不破坏当地生态。

美国和G7能和中国在基础建设上较量吗?

对于一带一路推进过程中出现的种种问题和来自外界的指责,中国政府当然不会漠视。在2018年的中非合作论坛上,习近平承诺未来三年为非洲发展提供600亿美元,还表示,中国不会资助“花架子”项目,而将专注于商业上可行,可持续和绿色的项目,把资金用在刀刃上。

另一方面,拜登政府也发出了在基础建设上和一带一路项目的竞争愿景。在2021年6月英国举行的七国集团国家(G7)峰会上,美国总统拜登(Joe Biden)称,他希望由美国支持的“重建更好世界”(Build Back Better World,B3W)计划可以成为比中国方案更为优质的选项。由拜登和七国集团国家领导人发布的倡议说,“B3W”是由民主国家主导的,高标准和价值导向的透明伙伴计划,将帮助改善发展中国家总价值超过40万亿美元的基础设施。

李平认为,B3W目前来看只是一个空头支票。她告诉美国之音:“拜登政府召集了G7国家做出所谓的承诺,实际上并没有提出具体的合作模式,手段,和项目清单。民主国家做决策和达成共识需要更多的时间。我认为他除非提出一个明确的行动路线或者具体项目,或者能迅速的把已有的项目重新包装成所谓的B3W项目,不然和一带一路没有可比性。”

“如果只是从资金量来看,G7显然无法和中国相比。中国现在花的钱比美国多一倍,比英国多七倍。但是现在一带一路不少国家产生了对中国的反对态度,这给G7主推的其他基建项目提供了一个机会”, 帕克斯说:“G7国家的主张是,一带一路不少项目融资质量较低。如果你追求有原则,可持续,并且透明的融资方式,那么你现在有这个高质量选择。同时,B3W也会避开和中国雷同的投资项目,比方注重电信,气候项目,健康以及性别平等之类的项目,这和中国的侧重点不一样。”