金陵畢康:論專制秩序及憲政秩序

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“濫用權力的官員往往是社會悲劇的始作俑者,而不受制約的公權力是社會動亂的根源。”—張千帆

君主專制下的秩序是個人權威下的強制性秩序 , 雖然它在某一特定的歷史時期“能夠提供最大限度的安定、和平和秩序”,但是,它是一種鉗制個體合乎公平立法規範下的自由和權利的秩序,通常帶有很強的人治色彩,以暴力、恐嚇等手段維護秩序,最後達成暴政,在這種專制統治的秩序主導下,由於濫用權力官員的胡作非為及不受制約的公權力的肆虐,最終,人民揭竿而起或導致嚴重的社會動蕩。在專制政治下 , 個人權威是社會秩序賴以形成的基礎 , 無限制的公共權力在賢人政治下有可能產生民主化的傾向並在短期內集中大量的資源而出現繁榮的局面 , 但這是不穩定的和短暫的 , 暴政隨時可能出現並威脅到大多數人的生命、自由和財產。

憲政是近代民主政治的產物 , 由於憲政與自由、民主、法治以及人權等概念有不可分割的聯繫 , 所以憲政常常理解為是立憲政府或者立憲政體。有學者認為“憲政就是憲法政治 , 以憲法治理國家。它的基本特徵是用憲法這種根本大法的形式把已經爭得的民主體制確定下來 , 以便鞏固這種民主體制 , 發展這種民主體制。”

有學者認為憲政制度是“政府和立法機關的權力由憲法界定和限制 , 憲法享有基本的地位以及擁有通過不同形式的司法審查實施這些限制的權威。”

但是 , 憲政是近代法律制度超越傳統法律制度的結果 , 從外在表現形式來看 , 憲政通過憲法規範政治行為並判斷政治行為 , 同時 , 還依據憲法的規定設立國家機構 , 確立國家制度和社會制度的基本框架。從內在的規定性來看 , 憲政是在特定的文化背景下通過制定並實施憲法來體現民主政治的價值 , 所以 , 從動態的角度來認識 , 憲政既是一種立憲政體 , 同時還是具有憲政精神的法律秩序。如美國學者丹•萊夫認為 : “憲政意指法律化的政治秩序 , 即限制和鉗制政治權力的公共規則和制度。”

我國也有學者認為 , 憲政是以實行民主政治和法治原則 , 以保障人民的權力和公民的權利為目的 , 是立憲、行憲、護憲和修憲的政治行為的運作過程。

憲法的形式建構政治體系 , 憲法在現實政治生活中能夠發揮其控制公共權力、保護公民權利的功能 , 政治權力在憲法範圍有序運行的形態就是憲政秩序。在憲政秩序下 , 法律制度體現一般的正義準則 , 因為“秩序的維持在某種程度上是以存在着一個合理的健全的法律制度為條件的 , 而正義需要秩序的幫助來發揮它的一些基本作用。” “法律旨在創設一種政的社會秩序。”

所以 , 憲政秩序是一種法律秩序 , 與專制時代的社會秩序相比具有兩個重要的特點 : 第一 , 憲政秩序具有“一致性、連續性、確定性”的特點 ; 第二 , 憲政秩序是一種法律秩序 , 它不僅能夠維持社會的安定 , 同時能夠滿足社會發展的需要 , 而君主專制下的秩序是個人權威下的強制性秩序 , 雖然它在某一特定的歷史時期“能夠提供最大限度的安定、和平和秩序”。

這兩個特點表明國家政治生活和社會生活的有序狀態 , 反映法律制度的民主化 , 憲政秩序是憲法正當性、法律制度的正義、憲法調控功能的發揮三種基本要素的有機結合 , 其中 , 憲法的正當性是憲政秩序形成的前提 ; 制度正義是憲政秩序的基礎 ; 憲法調控功能的發揮是憲政秩序的保障。

在憲政條件下 , 政府權力的合法化成功地解決了這一矛盾 , 政府權力與公民之間的關係同皇權專制時期相比產生了本質的區別 , 在專制統治下 , 兩者之間是對立的關係 , 國家權力源於神的意志 , 政府的主要職能在於維護特權階層的政治和經濟利益 , 政府與公民之間利益衝突以暴力方式來解決。在民主政治下 , 政府權力來自人民 , 人民通過制定憲法授予政府以管理公共事務的權力 , “政府只有合於憲法 , 才能行使實際的權力 ; 只有忠實於它必須實施的法律 , 它才是合法的。國民意志則相反 , 僅憑其實際存在便永遠合法 , 它是一切合法性的本源。”

政府的主要職能在於維護公共利益和保護公民的權利 , 政府與公民之間的利益衝突可以在憲法和法律範圍內解決。所以 , 由人民制定憲法並根據憲法選舉產生政府 , 政府的權力才會得到人民的承認 , “憲法對政府的關係猶如政府後來所制定的法律對法院的關係。法院並不制定法律 , 也不能更改法律 , 它只能按已制定的法律辦事 ; 政府也以同樣的方式受憲法的約束。”

美國獨立宣言宣稱 , 為了保障人民的權利 , 因此“建立其正當權力來自被統治者同意的政府。任何形式的政府 , 只要破壞上述目的 , 人民就有權力改變或廢除它 , 而建立把政府的基礎奠定在最便於實現其安全和幸福的形式組織政府權力。”被統治人民與政府之間的對立狀態以政府權力的合法化而調和。

憲法的政當性是憲政秩序形成的前提一般而言 , 制定憲法是憲政秩序的開始 , 因為憲政以立憲為起點。首先 , 憲法為政治制度的建立以及公共權力的運行提供規則、標準和原則。在專制政治下 , 個人權威是社會秩序賴以形成的基礎 , 無限制的公共權力在賢人政治下有可能產行民主化的傾向並在短期內集中大量的資源而出現繁榮的局面 , 但這是不穩定的和短暫的 , 暴政隨時可能出現並威脅到大多數人的生命、自由和財產。為此 , 必須要制定法律對國家權力做出必要的限制 , 以保障公共權力的行使者受到法律的控制。其次 , 憲政秩序以憲法至上和法律權威高於個人權威為基點 , 法律權威與個人權威在政治秩序的建構和穩定中的方式、作用是根本不同的 , 法律權威通過法的實施來實現法的普遍性、一致性、公平性和正義性 , 從而獲得公眾和各種政治力量的推崇 ; 個人權威以政治領袖高超的領導藝術、非凡的政治才能以及良好的道德品質贏得公眾的崇拜。在近代民主政治尚未確立以前 , 個人權威是建構政治秩序的主要方式 , 在近代民主制下 , 憲政秩序就是以法律調控為主要方式 , 通過法律權威來實現公共權力運行的規範化 , 從而形成社會生活和政治生活的有序化。憲法確立國家政治生活和社會生活的規則和標準是憲法的形式特徵 , 憲法與憲政之間並不存在必然的對應關係 , 有憲法並不一定會形成憲政 , 有些國家雖然制定了憲法 , 但憲法並不確認法律權威高於個人權威 , 而是確認統治者的至上地位 , 憲法成為人治模式下的法律統治方式。有些國家的憲法雖然確立了某些民主原則 , 承認憲法的最高法律地位 ,但國家權力的運行並不受憲法的約束 , 形成國家權力的憲法外運作 , 憲法的規定只有形式上的意義 , 而不對政治生活和社會生活的民主化產生實際影響。這兩種情況說明只有憲法具備正當性時才能通過其實施憲法形成憲政秩序。

啟蒙學者盧梭認為法律是公共意志的體現 , 所以法律的正當性來自於公意 , 因此人們服從法律也就是服從自己的意志 , 而服從“自己為自己所規定的法律 , 才是自由。”

所以 , 憲法的正當性在於它是公意的最高表現 , 法國大革命時期的思想家西耶斯在《第三等級是什麼》一書中將憲法的正當性表述為國民擁有制憲權的理論 : “國民存在於一切之前 ,它是一切之本源。它的意志永遠合法 , 它本身便是法律。”“如果我們沒有憲法 , 那就必須制定一部 : 只有國民擁有制憲權。”

由此可見 , 憲法的正當性包括人民擁有制憲權以及憲法內容的民主化兩個方面。首先 , 以人民擁有制憲權而論 , 既然憲法是規範公共權力運行和保護公民權利的法律 , 那麼它是創製權力的法律 , 而不應當是權力創製的法律。國家機關可以制定法律作為其行使權力的一種方式 , 但不能制定宣告政府產生和限制政府權力的憲法 , 只有公民直接或者選派自己的代表制定的憲法才具有法律效力。

其次 , 以憲法的民主化而言 , 在制憲權屬於人民的前提下 , 按照正當程序制定的憲法已經表明制憲的民主性。除此之外 , 憲法的內容應當反映近代佔主導地位的法律觀念和法律思想 , 確認人民主權、基本人權和法治原則 , 規定政府權力的有限性 , 重視人權的保障。如果憲法的內容反映專制獨裁或者神化國家權力 , 輕視公民的權利 , 在意識形態、政治權力的配置上為國家機關和個人的專制統治提供法律依據 , 那麼這樣的憲法顯然不具有正當性。

憲法具有正當性對憲政秩序形成的影響表現在 :

第一 , 憲法的正當性表明政府權力合法化。政府得到人民的支持和認可是憲政秩序形成的關鍵因素 , 如果人民認為政府的權力是一種非法的權力 , 人民藐視政府的政策並以經常的反叛行為來對抗政府 , 那麼社會就會處於無序狀態 ; 相反 , 如果政府認為自己的權力是以壓制人民的言行和維持特權的存在為目的 , 那麼它必然漠視人民的利益 , 並經常以暴力工具作為維護政治統治的常規手段 , 社會同樣會出現混亂。在憲政條件下 , 政府權力的合法化成功地解決了這一矛盾 , 政府權力與公民之間的關係同封建專制時期相比產生了本質的區別 , 在專制統治下 , 兩者之間是對立的關係 , 國家權力源於神的意志 , 政府的主要職能在於維護特權階層的政治和經濟利益 , 政府與公民之間利益衝突以暴力方式來解決。在民主政治下 , 政府權力來自人民 , 人民通過制定憲法授予政府以管理公共事務的權力 , “政府只有合於憲法 , 才能行使實際的權力 ; 只有忠實於它必須實施的法律 , 它才是合法的。國民意志則相反 , 僅憑其實際存在便永遠合法 , 它是一切合法性的本源。”

政府的主要職能在於維護公共利益和保護公民的權利 , 政府與公民之間的利益衝突可以在憲法和法律範圍內解決。所以 , 由人民制定憲法並根據憲法選舉產生政府 , 政府的權力才會得到人民的承認 , “憲法對政府的關係猶如政府後來所制定的法律對法院的關係。法院並不制定法律 , 也不能更改法律 , 它只能按已制定的法律辦事 ; 政府也以同樣的方式受憲法的約束。”

美國獨立宣言宣稱 , 為了保障人民的權利 , 因此“建立其正當權力來自被統治者同意的政府。任何形式的政府 , 只要破壞上述目的 , 人民就有權力改變或廢除它 , 而建立把政府的基礎奠定在最便於實現其安全和幸福的形式組織政府權力。”人民與政府之間的對立狀態以政府權力的合法化而調和。

第二 , 憲法的正當性表明憲法具有最高法律效力。一般認為 , 憲法是規定國家政治生活和社會生活中的根本問題的法律 , 因此它的制定和修改秩序比普通法律嚴格 , 同時它是制定普通法律的依據 , 普通法律不能與之相抵觸 , 所以憲法具有最高法律效力。憲法具有最高法律效力對憲政秩序具有重要的意義。在人治條件下 , 君主擁有全部權力 , 所有官吏都是君主的奴僕 , 君主的絕對權威是維持秩序的唯一手段 ; 近代法治是對絕對君主權威的否定 , 必然要將憲法推到根本法的地位 , 使之具有最高法律效力。如果規範國家政治生活的憲法不能超越個人權威 , 憲法便不能發揮調整政治權力關係的作用 , 憲政秩序就無從談起。

在憲法史上常常會出現這樣的情形 : 有些國家的憲法宣布自身的最高法律效力 , 規定對違反憲法的行為追究法律責任 , 在此基礎上甚至建構了民主政治體制的外觀和樣式 , 然而 , 在實際的政治生活中 , 憲法並不是最高的權威 , 人們可以從政治權力的運作中感覺到個人權威的特殊作用 , 形成憲法外在形式的最高權威性和實際政治生活的個人權威這一矛盾。產生這種現象的原因很多 , 但一個重要原因是制憲權錯位 , 即憲法的制定不是公民廣泛參與的結果 , 而是政治家在特定的歷史條件下為使權力合法化而採取的手段和方法 ,這樣的憲法只起到某種宣告和綱領性的作用 , 憲法所確認的那些民主與法治原則、制約政府權力的原則並沒有可操作性 , 不僅不能在政治生活中超越個人權威 , 相反它自身受個人權威的支配 , 因此 , 制憲權錯位直接導致憲法權威喪失。憲法的權威雖可以通過國家機關嚴格按照憲法的規定來行使以及司法機關依法保護公民的權利等方式來實現 , 但對國家權力的限制最終依靠公民對政府的監督。當憲法規定的內部限制手段和方式失去作用時 , 公民強烈的護憲意識是對個人專制的最有力的制約 , 它是阻止國家權力侵犯公民權利的最直接的手段。可見 , 人民制憲權的行使以及公民的護憲意識是憲法具有相對於國家機關至上性的基石。

二、制度正義是憲政秩序的基礎

在憲法具備正當性的條件下 , 制度正義是憲政秩序穩定的基礎。因為“在其它條件相同的情況下 , 如果一種法律秩序較完善實行着法治的準則 , 那麼這個法律秩序就比其它法律秩序更為正義。”

憲法規範為政治生活和社會生活提供了組織規則和行為標準 , 同時憲法通過權力的配置作出制度安排從而使政治活動和國家權力進入規範化的有序狀態。但是 , 憲法的規範體系和依憲法創立的法律制度在其運行過程中能否保持這種有序狀態 , 還要看法律制度是否是一種正義的制度 , 如果憲法和法律所建構的制度體系背離正義原則 , 那麼這種制度就不能實現憲法和法律的基本目的 ,不能滿足個人與團體在制度框架範圍內的合理需求 , 因此制度的不正義會造成憲政秩序所必需的社會基礎的破壞。

“正義”一詞在不同社會發展階段有不同的含義 , 亞里士多德在《政治學》一書中認為“政治學上的善就是‘正義’ , 正義以公共利益為依歸。按照一般的認識 , 正義是某些事物的‘平等’ ( 均等 ) 觀念”, “法律的實際意義卻應該是促進全邦人民能進於正義和善良的制度。”

他認為法律的目的在於實現正義 , 正義是公平地分配社會成員應有的利益。柏拉圖則從等級制度出發認為“正義存在於社會有機體各個部分間的和諧關係之中”。“每個公民必須在其所屬的地位中盡自己的義務 , 做與其本性最相適合的事情”。以後的政治思想家和哲學家如斯賓塞和康德等大多從道德的角度分析正義問題 , 以平等和自由作為衡量正義與否的標準。

羅爾斯是現代社會正義問題理論的主要代表人物 , 他在《正義論》一書中從啟蒙學者的社會契約論出發 , 認為契約的目標是“選擇確立一種指導社會基本結構設計的根本的道德原則 ( 正義原則 ) ” , 該原則分為有關公民政治權利的“平等自由原則”和有關社會經濟利益的“機會的公正平等原則”兩個部分。正義意味着“合乎最少受惠者的最大利益” , 所以羅爾斯正義論的基礎是平等 : “設計一種正義的社會制度就是要使其最大限度地實現平等”。

因此 , “正義的主要問題是社會的基本結構 , 或更準確地說 , 是社會主要制度分配基本權利與義務 , 決定由社會合作產生的利益之劃分的方式。”

羅爾斯考察了政治正義與憲法問題 , 認為“正義的憲法應該這樣構成 : 即在所有可行的正義安排中 , 它比任何其它安排更可能產生出一種正義的和有效的立法制度。”

該制度應當具有平等的參與原則( 包括公民有權參與立法過程並決定其結果、選舉權得到應有的尊重、公民從形式上進入公職的平等途徑等 ) 和政治自由原則 ( 包括自由權的廣泛性、憲法確保公民參與和影響政治過程的公平機會、為行政公職和權力建立一種公平競爭的方式等 ) 。凡符合這兩項原則的憲法就是正義的憲法 , 它能夠解決立憲政體“一直不能保證政治自由的公平價值”這一主要缺點, 所以, 政治正義在保障政治活動的公平性時維護了法律秩序的價值。法律制度的正義價值不僅僅是一種道德化的標準 , 而且“必須通過被設計來實現正義社會的目標的實際措施和制度上的手段來加以實施。”

因此 , 正義可分為道德層面的正義和制度層面的正義兩部分 , 前者是評判法律制度的倫理標準 , 而後者是指法律制度的建構和運行體現了合乎時代需要的基本政治法律準則 , 在穩定的憲政秩序內 , 在兩者之間是統一的和沒有內在衝突的。在憲政國家 , 法律制度的建構和運行需要哪些不可缺少的政治法律準則才能支持憲政秩序 ? 可以斷定 , 在憲政國家 , 其制度中體現的正義觀是不完全相同的 , 尤其是在那些文化和宗教背景不同的國家。但是 , 憲政是一種文化 , 是對專制政治的否定 , 是對傳統民主和法治理論的繼承和超越 , 憲法至上、保障人權、確認自由和平等、建立民主體制是憲政的本質特徵 , 憲法就是通過設置制度、配置權力並以適當的手段方式調整社會利益來體現這些本質特徵 , 制度正義不是簡單地表現為憲法對這些原則的確認 , 也不是建立外在表現形式上具有民主制國家特徵的政府機關 , 憲政秩序是制度運行過程中的有序狀態 , 如果缺乏制度內具體化的運作體系 , 憲法確立的正義原則就不能轉化為制度正義。所以 , 制度正義應當具體表現為公民權利與自由的法律保障、廣泛而平等的政治參與體系、有利於社會發展和進步的競爭體制和保障機制。

第一 , 公民權利與自由的法律保障。保護公民的個人權利不受國家權力的侵犯是制度正義的體現 , “每個人都被視為有權擁有個人 ( 私人 ) 的自治領域 , 特別是在宗教信仰和財產方面 ; 有權在人之精神與外表兩個方面獲得其基本的自我實現和自我滿足。”保護公民的這些不可剝奪的權利是對抗暴政的有效手段。

直到現代社會 , 這一法律信念仍然為憲政國家遵循並作為民主和法治社會的基石。然而 , 政治社會不僅需要個人的權利和自由 , 而且需要形成有利實現和免受公共權力、社團和其他人侵害的保障體制 ( 從某種程度上來說權利的保護比權利的宣言具有更為重要的意義) ,需要制定權利行使的規則以避免權利的濫用。當國家權力不受限制時 , 它就會成為暴政 ; 當個人權利的行使不受限制時法律秩序同樣受到破壞。

權利與自由的這一特徵是國家機關制定法律的依據 , 有法律才有權利可以從兩個方面來理解 , 一方面 , 公民的權利與自由只有通過法律確認才會轉化為現實的權利與自由 ;另一方面 , 公民的權利與自由只有在法律範圍內並與公共利益相一致才是合法的。一個正義制度必須以憲法來確認公民的這些權利與自由 , 問題是憲政秩序下國家權力的配置和運行、國家制定的限制權利行使的法律能否與憲法的原則和精神保持一致 , 能否實現制度的正義。

首先 , 國家權力的配置和運行使公民權利與自由能夠得到最大限度的保障。如果憲法確認的權利與自由僅僅是一種宣告性的 , 在現實的法律制度框架內得不到有力的保護 ,那麼這種制度便不能滿足憲政的需要。如 , 國家的司法制度缺乏公正性 , 國家機關保護公民基本權利的手段受到法律外因素的限制 , 憲法確認的公民的基本權利與自由缺乏憲法上的救濟手段 , 侵害公民權利的行為得不到及時的處罰。所有這些都將使憲法上的權利“虛置” , 最終導致法律制度背離正義準則。

其次 , 國家制定的限制公民權利與自由行使的法律其最終目的應為有利於權利的行使 , 而不是讓它無法行使。公民權利的行使受法律限制是秩序的需要 , 不過這不能成為國家權力壓制公民權利的手段 , 制度的正義體現為制定法對權利的限制本身不能違背憲法的原則和精神 , 其根本點應是公民權利與自由的充分實現。如果國家機關認為公民的某些基本權利的行使對其權力的行使存在諸多不便 , 或者增加了公共秩序管理的難度而以制定法的形式對之施加行政和司法上的嚴重阻礙 , 那麼這種法律就不能認為是正義的法律。

第二 , 廣泛而平等的政治參與體系。憲政充分體現民主 , 其制度上的表現就是建立廣泛而平等的政治參與體系 , 以維持民主制度的本質屬性。在專制政治下 , 公共權力機關為職業官僚集團控制 , 不可能建立一個廣泛而平等的政治參與體制。在憲政條件下 , 國家的一切權力來自人民 , 人民有權管理公共事務並行使國家權力 , 制度設置和運行的目的就在於此。人民必須廣泛而平等地參與政治是因為 : “不應該將自己置於人為形式的束縛之中。這樣便會使自己面臨永遠喪失自由的危險 , 因為專制制度只要一時得逞 , 便可以憲法為借口 , 置人民於某種組織形式之下。”

由此可見 ,正義的制度必須是滿足人民參與政治的制度。首先 , 國家的制度設置應當滿足人民廣泛參與政治的要求。在民主政治下 , 人民行使權力的方式主要是選舉國家機關公職人員。因此 , 公民選舉權的廣泛而平等的行使是政治參與的重要途徑。如果國家的制度設置不能滿足公民的參與或者公民能夠參與但不能體現其真實的意志 , 那麼這種制度設置是阻止公民參與的設置。以法律規範選舉活動固然是必要的 , 但如果在選區劃分、競選制度上只有利於某一經濟利益集團和政治集團 , 在選民資格上實行性別和種族歧視 , 人民參與政治受到不必要的限制而不能滿足其基本要求。有些西方國家的憲法在很長時間排除婦女的選舉權並對選民實施財產限制 , 就是對代議制民主原則的破壞。

其次 , 國家的制度設置還應當滿足人民平等參與政治的機會。在民主政治下 , 雖然個人的能力和知識存在較大的區別 , 但法律不能將政治機會限制在一個狹窄的範圍內 , 形式上的制度平等是政治參與機會平等的一部分 , 除憲法應當確定人民管理公共事務的平等權利外 , 制度安排應當為實現這一權利提供平等的競爭機會。第三 , 有利於社會發展和進步的競爭保障體制。法律秩序必須要取得推動社會發展的效果 , 沒有經濟的發展 , 社會就會出現不穩定 , 國家的落後和貧困造成政治的不穩定 , 如非洲國家的經濟由於受殖民主義的影響 , 長期處於落後的姿態 , 以致出現憲制急劇動蕩、軍人干政的局面。據統計 :20 世紀 50 年代到 70 年代間非洲國家共發生了 45 次成功的政變 ,10 多位國家元首遇刺身亡 ; 從 1960 年以來 , 約有 30 個非洲國家經歷了一次或多次政變 , 有 20 個國家建立過軍政府。由此可見 , 經濟和社會發展的程度直接制約憲政秩序 ,只有在客觀上促進社會經濟發展的法律制度才能保證政治的穩定。制度對社會經濟生活的推動主要體現在建立有利於社會發展和進步的競爭保障體制上 , 通過體制的運行體現民主憲政的正義準則 , 要實現這一目標 , 首先 , 要為個人才能的發揮和企業創新提供公平的競爭環境和良好的服務。因為經濟的發展離不開人的創造性勞動 , 如果社會機制中不利於個人才能的發揮 , 在財富的分配體制上嚴重的平均主義 , 或者創新性勞動者在財富分配中所佔的份額與其勞動的價值極不相符 , 勢必導致體制性的和政策性的社會不公。其次 , 要建立公平競爭機制。因為人才的競爭能夠提高人口的素質 ,提高管理水平。如果人才得不到合理的利用 , 一方面造成資源嚴重浪費 , 另一方面則為不正當手段的盛行創造了條件。再次 , 要營造有利於經濟和社會發展的法治環境。對公民財產權和人身自由權的嚴格保護是維護創造性勞動和發展個人才能的重要環節 , 最重要的是避免公共權力濫用侵害公民財產權。

三、憲法調控功能的發揮是憲政秩序的保障

所謂憲法的調控功能是指憲法在其實施過程中發揮了配置和調節政府權力、控制影響法律秩序的各種政治權力的作用和效能。憲政秩序要求憲法在現實政治生活中充分發揮其調控功能 , 以維護憲法和法律的權威。而該功能的發揮又取決於以下四個條件 : 其一 , 制憲者以法治和人權保障作為目標。因此 , 憲法規範有合理配置政府權力和控制政治權力的內容 , 為憲法在實際政治生活中發揮其應有的作用奠定了基礎。其二 , 國家權力和公民權利相互關係的法律調整。憲法作為一個獨立的法律部門 , 政治關係是它調整的主要的社會關係 , 如果國家的政治生活不具備上升到法律調整的政治、文化和經濟條件 , 憲法對國家權力的配置以及對政治權力的控制就不會按法治的基本要求來進行。其三 , 違憲審查制度的建立和運行。憲法的調控功能建立在對違憲行為制裁的基礎之上 , 反之 , 如果憲法規範被束之高閣 , 無論它多麼神聖 , 也無足輕重。其四 , 建立了與憲法的原則和精神相一致的配置政府權力和控制政治權力的法律體系。由於憲法的根本法特點 , 憲法不可能對涉及政治生活和各個方面都作出詳細的規定 , 有些規範需要制定法律來具體化 , 使憲法在現實的政治生活中具有較強的適用性。如果憲法規範本身不具體又無法律加以具體化 , 那麼它不能適應現實政治生活的需要 , 就難以發揮作用。

國家權力的濫用、有組織的團體權力的侵蝕和無政府主義對法律秩序的藐視構成了對憲政秩序的威脅。國家權力的濫用是憲政秩序的主要威脅。由於國家權力具有侵略性、擴張性以及易於為個人和團體所控制的特點 , 因此它往往與暴政相聯繫 , 孟德斯鳩在《論法的精神》一書中認為“一切有權力的人都容易濫用權力 , 這是萬古不易的一條經驗。”

如何規範國家權力的運行使之不脫離民主憲政的軌道是憲政面臨的首要問題。無政府主義是一種對權力和秩序的反叛理論 , 主張任何人都有不受群體權力管理的權利 , 因此 , 無政府主義者藐視現存的法律和秩序 , 甚至採用激烈的手段對抗合法政府。而“大量的歷史證據證明 , 缺乏有組織的政府或政府的軟弱無力 , 很容易產生等級森嚴的僧侶統治或經濟從屬地位的狀況。”

公民個體權利與國家法律秩序之間的矛盾表現為個體與團體對權力空間的最大限度追求 , 個人對權利追求的無限性發展到極點 , 便以非法律秩序作為政治理想 , 並可能引起對憲政秩序的衝擊。

有組織的團體權利主要是指與國家政權密切相聯繫的政黨組織。憲法規定公民有結社的權利 , 因政治性結社而產生了專門的政治組織—政黨 , 它圍繞組織國家政權這一核心而開展政治活動 , 形成具有自己的行動綱領、獨立的組織機構和明確的政治目標的團體力量 , 政黨通過內部規則對加入到政黨的個體進行控制 , 並通過各種手段影響其他公民的政治行為 , 因此 , 政黨的實質在於通過政治領導人的行為成為國家權力的掌握者 , 可見 , 它是影響憲政秩序的又一重要因素。如第二次世界大戰前德國、意大利等國的納粹組織就是利用各種手段取得了國家權力並運用國家權力建立獨裁統治 , 從而摧毀了這些國家的民主政體。在現代國家 , 不論是奉行民主的國家還是專制的國家 , 政黨的作用越來越明顯 , 國家權力實際上為政黨把持 , 而政黨的政治傾向也容易受到權力慾望的支配 , 當政黨控制國家權力並背離憲法原則時 , 一般會出現依靠軍隊、警察等暴力機構的強制實現資源配置的非憲政現象。

如果憲法在政治運行過程中保持其對權力的至上性 , 形成法律權威高於個人權威的狀態 , 這樣的政治和社會秩序就是憲政秩序 , 憲法發揮其調控功能是保持這秩序的基礎。第一 , 合理配置權力。合理配置國家權力既要防止國家權力濫用 , 又要保證政府能夠有足夠的權力維持公共秩序和管理社會事務 , 防止法律秩序的崩潰。自近代以來 , 憲法在配置國家權力時 , 以分權作為主要的手段 , 而分權又以國家機關外部分權和內部分權相結合 , “賦予政府以確定的內部和外部形式 , 具有雙重的必要性 , 因為這些形式既保障政府有能力達到它創建的目的 , 又保證它無能力背離這個目的。”

所謂外部分權是指明確劃分政府權力的範圍 , 界定公民權利與國家權力 , 禁止國家權力侵入到公民私權領域 , 這是近代憲法根據政府權力有限性原則對其行使權力的範圍進行限制的主要方式。所謂內部分權是根據制約權力的原則規定國家機關之間在職能上的分立 , 將國家權力在不同國家機關之間進行配置 , 相互之間保持某種制約和平衡 , 以防止國家權力集中到某個機關。英國行政法學者威廉•韋德認為 , 這時的行政機關“行使權力的所有行為 , 即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據。”

內部分權應當保障不同政府機構之間的權力行使既保持其相對的獨立性 , 又能夠有憲法手段相互制約。第二 , 規範政黨行為。近代憲法產生時 , 政黨尚處於萌芽狀態 , 並不構成對憲政秩序的威脅 , 隨着政黨在國家政治生活中地位提高 , 現代憲法從廣泛的社會權力控制理論出發的 , 凡是有對民主制度構成威脅的一切權力都必須加以控制 , 因此規範政黨的行為是維護憲政秩序的重要手段。

憲法對政黨行為的規範方式一般有兩種 , 一種是在憲法典中規定政黨的組成及其活動必須符合憲法的原則和精神 , 如規定各種政治性結社不能以破壞現行憲法秩序為宗旨 ,它的組織原則和章程以及活動均不得以反對現行憲法為目標 , 否則即為非法的組織。另一種是根據憲法制定政黨法 , 對政黨的組織活動進行明確的規定 , 違反規定者應當追究相應的法律責任。

為保證政黨的活動不背離民主和法治的原則 , 憲法要求政黨組織內部秩序必須民主化 , 政黨應當公布贊助款項和其他資金的來源。如前德意志聯邦共和國基本規定 : “政党參與形成人民的政治意志。可以自由建立政黨。政黨的內部組織必須符合民主原則。它們必須公開說明其資金來源。” “凡由於政黨的宗旨或黨員的行為 , 表明某一政黨企圖損害或廢除自由民主的基本秩序 , 或企圖危及德意志邦共和國的存在的政黨 , 都是違反憲法的。” 1982 年葡萄牙憲法規定 : “各政黨一律不得採用字面同宗教或教會的內容直接有關的名稱 , 也不得採用可能同國家標誌相混淆的標誌 , 但不影響其奉行各自的哲學、意識形態或政綱。”

美國聯邦最高法院在 1961 年的斯凱爾斯訴合眾國案中裁定 : 社團成員有下列行為將受到法律制裁:(1)知道該社團的非法目標; (2)有促進這些非法目標的打算 ;(3) 是‘積極’的會員。對於其它非政治性社團 , 憲法也規定了相應的限制 , 如美國聯邦最高法院在一系列的訟案中認定私人契約不能違反公共目的 , 否則無效 ; 社團內部管理規則要符合憲法規定的民主精神並不得違反公民在憲法上的實體權利。

第三 , 建立開放性的權力監督體系。近代憲法以嚴格限制政府權力的範圍和行使權力的方式作為維護憲政秩序的手段 , 由於現代社會政治經濟的發展、國際關係的變化以及公民民主意識的提高 , 使得嚴格限制政府權力既達不到目的又不利於對公民權利的保護 ,同時也不利於政府職能的發揮。為解決這一矛盾 , 現代憲法在確認法治原則的同時 , 大大擴充了政府權力的範圍。為解決政府權力擴張可能產生的權力濫用問題 , 憲法除繼續確立分權與制衡原則外 , 主要通過建立開放性的權力監督體系的方式來維護憲政秩序 , 它包括監督國家權力手段的全面性和動態化以及國家機關權力的義務性規定兩個方面。公民和社會團體對國家機關行使權力進行監督的手段更多而且監督的範圍更廣。除傳統的監督手段外 , 政治批評以及對政府濫用權力提起控拆成為更重要的監督手段 , 它表明監督體系更加完整。隨着經濟的發展、科學技術的進步以及國家機關工作人員和公民的民主和法治意識的提高 , 突出國家機關權力的義務性是保障憲政秩序的重要手段和方式 : “只要政府效率不被視為自身的終極目的 , 就必須將實現保護人權的適當措施視為是一個進步的行政司法的一個基本條件。”

憲法在授予國家機關以權力的同時規定行使權力是它的義務 , 從法律制度上承認“權力本位”讓位於“義務本位” : “如果國家權力居於主導地位 , 社會成員的權利從屬和附屬於國家權力 , 那麼有關政治形式必然是非憲政體制或極不健全的憲政體制。”

行使權力本身就是一種義務 , 對不履行義務的行為追究法律責任 , 能有效地監督國家機關行使職權。

本文編寫參考文獻:朱福惠:論憲政秩序

2018-04-30