萧督圜／中华港澳之友协会副秘书长 自由时报

摘要

习近平治港思维约可归纳为「全面管治权」与「爱国者治港」，而其工作目标则是「维护国家安全」及「协调港澳融入国家发展大局」。然而在18大以来习近平治理下的香港进入二次回归，然而种种在港的制度变革，实已让「一国两制」成为自相矛盾的逻辑，而这种新常态下的文化，缺乏多元、弹性，恐难让香港重返往日风采。

壹、前言

自2020年7月香港施行《港区国安法》以来，香港的政治空间、社会人权、法治基础、经济自由度、金融中心国际排名等各面向都持续衰退。然而中共仍戮力在港推行「全面管治权」，一方面高举「爱国者治港」并相继针对立法会及区议会进行政制改革，紧缩非建制派民众在香港的政治参与空间；另方面在第六届特首李家超就任后，持续强化「行政主导制」，借以排除立法及司法对行政权的掣肘。而今年三月，中共公布「党和国家机构改革方案」，其中包括在党内组建中央港澳办工作办公室、虚化国务院港澳办，未来中央港澳办的两大任务是「维护国家安全」及「协调港澳融入国家发展大局」，代表中共中央在直接掌握治港工作下，「一国两制」进入新的阶段，香港的发展将完全和中国休戚与共，难再言「高度自治」。而四月中旬，港澳办主任夏宝龙赴港考察并在香港立法会对立法会议员发表谈话，各界咸认为这是中共成功实践「全面管治权」的重要信号。基于香港情势的快速变迁，本文拟剖析习近平时代以来其治港思维与策略的演进，进以预测其趋势。

2014年习近平提出了「总体国家安全观」，中共在政策排序上把国家安全提升至「优先」，同时首次明确香港对国家安全负有责任。 （AP）

贰、习近平治港思维与作为

综观习近平自中共18大以来的治港策略变迁，约略可以归纳为两个阶段，首先是落实习近平对国家安全的追求，其次是促进中港多元融合吸纳香港，这也与目前中共中央港澳办工作的目标方向一致。

一、习近平的「总体国家安全观」在香港的实践

2014年习近平提出了「总体国家安全观」，中共在政策排序上把国家安全提升至「优先」，同时首次明确香港对国家安全负有责任。根据中国学者王逸舟对中国国家安全观的研究，认为其重点有二：其一是强调「政治安全」为核心，以巩固中国共产党执政地位，及坚持团结人民发展中国特色社会主义目标；其二是强调统筹各种需求，建立完备的国安序列，满足多层次、多面向的国安问题。若以此检视习近平治港思维，就能理解何以习近平在2014年发表《一国两制在香港的实践》白皮书，强调北京中央对香港拥有「全面管治权」，且「高度自治权」具有从属关系。白皮书强调，自1997年7月1日香港「主权」和「治权」回归，香港特区及其《基本法》之实践乃是北京中央政府根据《宪法》第31条「授权」成立，从而享有获中央授予并受中央监督的「高度自治权」；但由于《基本法》为授权法律，香港特区的高度自治权源于中央政府授权，而权力大小亦由《基本法》的条文所规定，特区并无剩余权力；而中央保留直接对港行使的权力，包括《基本法》修改及解释权、国防与外交管理权、特首与主要官员任免权等等。凡此作为，皆是为了确保香港的政治安全，并为未来可能的挑战预作准备。

自2020年7月香港施行《港区国安法》以来，香港的政治空间、社会人权、法治基础、经济自由度、金融中心国际排名等各面向都持续衰退。 （AFP）

对习近平而言，理顺「一国」与「两制」间的关系非常迫切，毕竟在白皮书发表前香港早已是高政治性的城市，更担忧香港可能成为中国境内颜色革命的爆发点。尤其是2010年香港政府在北京准许下接受民主党的政改方案，扩大了立法会的议席也增加了直选的比例，让香港在迈向双普选跨出了重要的一步。但2012年的特首选举与立法会选举后，不仅香港诉求完全双普选的期待与呼声更高了，香港社会还爆发反国教运动，陆续出现黄之锋等年轻一代社运斗士，对习近平而言皆是对中共政权的挑战。因此在白皮书发布后，中共透过人大常委会公布被称为「831决定」的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，虽然引发后续79天的雨伞运动，却彻底阻断香港民主派执政的可能性。

至此，中共中央的治港政策，也从江泽民「井水不犯河水」的互不干涉阶段，调整为胡锦涛「有所为有所不为」的和解社会阶段，再修正成习近平「积极落实全面管治」的国家安全阶段，主动打破昔日「两制」有所区隔的状态，积极建构「一国」的权威性。

2016年立法会改选后，由于部分本土派议员在宣誓时被认为不庄重、无意效忠中华人民共和国以及香港特区基本法，使得时任特首的梁振英联同律政司司长提起诉讼，要求撤销议员的资格。对此，中国人大常委会主动进行释法，致使梁颂恒、游蕙桢在内的六名议员被取消议席。然而，由于各界质疑当时梁颂恒、游蕙桢的案件还在法院的审理之中，因此人大释法的举措，被认为北京开始以法律手段处理政治议题，这不仅压缩香港的法治基础，也再次强化「一国」高于「两制」的权威。 2017年中共19大会议，习近平在报告中提到「必须坚持以爱国者为主体的『港人治港』」，而后「爱国者治港」即与「全面管治权」形成有机结合，成为习近平治港策略的核心。

2019年香港反送中事件后，习近平不仅再次以人大单方面通过《港区国安法》维持国家安全，更进一步通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，修改香港的选举制度，重塑香港的政治制度。在新的选制下，2021年进行的香港立法会选举中，90名议员只有一席非建制派，投票率也创下新低，显示香港社会并不认同「爱国者治港」的首次选举。然而，中共在选举翌日发表《「一国两制」下香港的民主发展》白皮书，宣扬这种「中国特色民主」，无非是为自己的政治安全进行包装。而2022年中共20大后，习近平更加强调「总体国家安全观」，要求「把国家安全放在首位、着力保持社会和谐稳定」，为避免2019年区议会选举的覆辙，香港政府今年5月公布的区议会改革方案，不仅提高提名门槛、改变选区划分，更将直选议席删减至两成，无非是再次确保政治安全系数可以让北京放心。

2019年香港反送中事件后，习近平不仅再次以人大单方面通过《港区国安法》维持国家安全，更进一步通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，修改香港的选举制度，重塑香港的政治制度。 （REUTERS）

二、粤港澳大湾区与吸纳香港

2019年初，习近平提出《粤港澳大湾区发展规划纲要》，被视为中共以政策手段促成粤港澳加速融合的策略。回顾珠三角区域整合，港澳在「一国两制」模式下是带领珠三角先行先试的领头羊，在中国内有深化改革、外有持续开放的需求下，升级珠三角的融合发展成为中共的理性选择。习近平「粤港澳大湾区」计画的正式提出，是基于升级香港过去「背靠大陆、面向世界」的经济发展核心策略；也是北京以经济整合模式降低港人对融合疑虑的策略；更是北京「一国两制」与区域经济一体化有机结合的实践进程。然而在历经「反送中运动」与3年的疫情管制，当年习近平擘划的中港融合愿景，离实现仍有很大距离。

习近平在今年4月第4度考察广东，并直指「粤港澳大湾区在全国新发展格局中具有重要战略地位，更是中国式现代化的引领地，要求广东要举全省之力办好粤港澳大湾区」。何以粤港澳大湾区成为中共政策重点，约莫有3个考量：其一，大湾区建设的重要意义，在于摆脱西方现代化发展路径，展现「中国式现代化」路径成功的面貌；其二，展现「一国两制」成功实践，凸显香港与中国迈向融合可信可爱形象；其三，透过优势互补，持续吸纳香港壮大广东。

参、总结

在18大以来习近平治理下的香港进入二次回归，不论是透过释法或立法来取得政治控制的正当性，亦或是透过政改来确保爱国者治港，这些作为无非是希望能让香港社会菁英对中共臣服及效忠。然而这些制度变革，实已让「一国两制」成为自相矛盾的逻辑，而这种新常态下的文化，缺乏多元、弹性，恐难让香港重返往日风采。