华盛顿, DC.

18 5 月, 2024 3:02 上午

明年台湾的总统选举举世瞩目,不仅与两岸关系及台海局势有关,也因为台湾如今在全世界的重要性大增,不仅是高科技晶片的全球供应链核心,也处于未来世界成长中心印太地区的中心点,更是民主与独裁体制对决的全球前线。因此大家都在关注后蔡英文时代的台湾领导者是谁,因为不同的选择,影响的不仅是台湾的未来,也会影响包括中国的未来、以及印太区域与全球的战略平衡。


图片来源:达志影像/美联社

近日大家为台湾首度出现国造潜舰而兴奋不已,而过去七年在蔡英文总统执政期间,台湾的经济进入世界第二十一名,军事预算提升两倍,台湾军事力量排名世界第二十三名。根据澳大利亚「洛伊研究所」(Lowy Institute)的国家综合实力排名,台湾被认为是位于亚洲的中型国家。鉴于台湾本身的变化,我们更应将台湾以中型国家视之,以身为中型国家一员的态度,确认台湾的国家利益与规画相应的台湾总体战略。

「后全球化」的世界降临,中国也进入盛极而衰时期

90年代初随着冷战结束,加上网际网路科技的释出,旧有资本主义阵营与社会主义阵营的分隔不再,世界经济进入整合的单一市场,加上网路科技的发展,全球化时代降临。而在冷战结束后,中国出现六四天安门屠杀事件,美中关系因共同敌人的瓦解而进入调整期,此时全球化的逻辑开始成为支配美中关系的战略思维,更偏向交往的围和( congagement)策略,取代了对中共遏制(Containment)的想法。而十年后更随着中国进入「世界贸易组织」后,美国(以及西方世界)对中政策以「交往」(engagement)策略的作法,更成为主流。

中国国力是在冷战结束后开始崛起,主要受益于全球化时代的对中国开放,因此冷战时代针对共产主义的经济壁垒就不在了。中国也是在加入世贸组织之后三年,开始对外宣示中国的「和平崛起」,加入世贸五年后,中国国力开始超越英、德,最后在「入世」十年后,中国经济规模超越日本成为世界第二。对于中国迅速崛起,美国认为得益于全球化的中国应该会是个「负责任的利害关系者」,因为美方不认为中国会想改变这个使其经济得以快速发展的全球化体制。

但2008发生在美国,后来扩散到欧洲的金融海啸,改变了中国对未来美中实力走向的评估。中国开始认为「中涨美消」的趋势已然成形,未来的问题只是中美实力「何时」出现黄金交叉而已。为了避免美国察觉这个趋势而对中国采取对抗性措施,中国积极在国际营造中美关系是「崛起强权VS.守成强权」,以国关理论中的「权力转移理论」(power transition theory)以描述中美关系的结构以及未来的动力关系。特别是当习近平还在担任国家副主席时,就开始径自对外主张美中关系应避免「修昔底德陷阱」,强调中美须建立「新型大国关系」以重构美中的全球利益安排,避免出现冲突。

根据这个逻辑,中国强调其作为世界超强也有其利益相关区与势力范围,2010以降,中国除了对台湾展现强势态度外,也对东海与南海展示强硬作为,2013年更提出「一带一路倡议」意图建构以中国为中心的欧亚地缘战略圈,2014在「亚信会议」提出「亚洲由亚洲人管理」的排美主张,2015年更提出「中国制造2025」,企图在高新科技上大幅超赶美国。 2016年七月则直接否决联合国海洋法仲裁庭的判决。在2018时除了破除国家主席的任期限制外,也将习近平的「人类命运共同体」宣示,放入联合国「永续发展目标」中。 「联合国被中国化」的传言自此甚嚣尘上。

中国误判自身实力,力撑极权体制全球化,造成民主世界大反扑

中国以世界超强的身分对周边区域、美欧关系、以及对联合国体制的作为,特别是在其2017年十九大政治报告的宣示,让民主国家惊觉到中国不仅要崛起,还有意改变既定国际秩序,要以自身力量力撑威权体制以对抗民主力量的勃兴。因此这已经不是国力大小强弱的更迭,还是二战后并被冷战结果所确立的自由主义体制,现正面临中国策动的全力攻击。

美国最早对这个问题展开反应,美国在2017年底提出的国安战略,不仅痛批过去对中战略的错误,也全面修改对中国的战略假设。中国不再是负责任利害关系者,而是个有意改变现状的挑战者。对中国的作为不是去屡行「战略再保证」(strategic reassurance],而是要透过对受中国威胁之盟友的战略保证,以及对中国清楚的战略宣示,在自身以及与盟友的合作下,共同营造有能力约制中国的国际环境,并确保自身持续成长。

美国的对中政策经过川普政府与拜登政府等不同党派的延续,开始清楚界定美中关系为竞争关系。不管习近平是否接受,美中处于竞争的定位已然确定。现在随着日本、印度、欧盟等国的响应,对中是竞争关系已经基本上取得民主国家的共识。而这个定位在2022年二月中俄发布「上不封顶」的战略合作,以及俄罗斯发动对乌克兰的侵略,与之后北韩及伊朗对俄罗斯的积极协助后,世界的地缘战略格局开始出现中─俄─伊朗─北韩VS.美─日─韩─欧盟/北约的对峙局面。以地理位置来看,非常类似美国为首的大西洋─太平洋─印度洋海洋民主同盟,与中、俄、伊朗、北韩这几个欧亚陆权独裁国的对垒。这个欧亚海陆对抗的战略格局,成为2024之后世界地缘政治的发展主题。

印太战略腾空而起,全球地缘政治分析典范也出现转移

日本首相安倍晋三在2006提出「自由与繁荣之弧」以及「美日澳印民主钻石同盟」构想。这些在2012年底安倍回锅任首相后修改为「自由与开放的印太战略」,过去隐含对中国的牵制态度开始台面化。而这个战略在2017年底为美国全盘接受后,随着美中竞争关系的全球化,在印太地区也开始为越来越多国家所拥抱。甚至之后还超越印太区域,开始在欧洲等外印太地区被接受。 2017以降印太战略「脱印太区域化」,证明这个战略思维已经成为新冷战时代的关键思考主轴。

「印太」战略与过去「亚太」战略不同的是,亚太战略是将亚洲大陆与太平洋作为一个分析单元,是陆海结合的视角,而印太战略却是有意识地将印度洋与太平洋结合,特意与亚洲大陆区隔开来,强调海洋连结的大洋视角。这是少见完全以海洋为优位的战略构图。而拥抱印太战略的国家越多,即便彼此战略内容的著重点有不同,但也都确立了海洋为优位的战略角度。这除了显示海权的力量外,也象征过去支配冷战时代,以欧亚陆权为分析主角的大陆地缘战略观,开始让位于海洋地缘战略观。分析视角出现的差异,也显示全球地缘战略的分析典范正在出现转移。

十四亿对二十五亿,印太经济的发言权正在出现改变
而拥抱印太战略不仅代表了海洋在地缘分析的优位顺序外,也代表了印太区域的重要性在全世界大幅提升。事实上从二十世纪最后二十年开始,世界经济最具活力的地区已从大西洋转向亚洲大陆─太平洋,而在二十一世纪过了二十年后,特别是当中国经济动能出现停滞后,我们看到这个活力区又逐渐从亚洲大陆─太平洋向印度洋─太平洋区域转移。而是个包含了东北亚、东协十国、以及环印度洋诸国的地区。是个人口将近二十五亿的新兴区域。

中国在后冷战时代的崛起,除了全球化外,也因其十四亿人口提供的巨大红利,成为国际资金追逐的重点。但现在似乎中国在经济结构改革无法进行,一胎化政策导致的人口问题开始显现、威权体制对内部的不安全感导致在经济决策的诸多非理性作为等,使得其过去所拥有的人口红利,在未来开始变成人口负担,且经济动能也进入无法有效提升的处境。可预见的是,未来中国的内循环经济趋势将日益增强。这会使得中国虽然还是拥有巨大的经济体量,但其对外的影响力却会逐步降低。

相对而言,当提到环印太海洋的区域经济,我们看到的是其总人口超过二十亿,平均年龄不超过二十八岁的旺盛动能,其未来是远比人口快速趋老的中国更被看好,且对于世界经济成长的贡献与影响力都还在提升。即便中国已经倾全力反对印太战略的主张,但提出印太战略的国家却变得越来越多,且还出现多样化与超越印太的现象,这显示了印太区域在经济发言权的提升。这会是个在未来十年还会持续发酵的现象。

数位科技改变社会互动方式,整合服务正在定义经济行为与规范

现在我们面临新的经济样貌。随着数位相关科技的快速发展,世界逐渐朝向透过数位来管理与服务的经济模式。未来社会将会在5G以上网络所铺陈的连结下,辅以人工智能为基础展开数位服务,与高度自动化的制造与服务活动等,并以这些改变为基础展开社会活动,以及与之相关的经济行为。

过去是快速获取资讯为致胜的法门,但现在却是透过对资料的快速演算与分析,会更先一步预测资讯内容所可能承载的社会行为,并由此发现可能的经济活动以取得获利先机,因此资料(Data)成了新金脉。为了取得个人资料,开始为此延伸出越来越多样的服务。如果日后积层列印技术也出现突破,甚至连我们所习惯的生产与制造方式,也都会出现根本的变革。

这代表我们正处于一个出现新经济与新社会的分水岭。这代表既有的经济协议已经无法规范与管理基于新经济需求所产生的行为,同样的,掌握对数位经济赋能(enabler)的生产能力,会更被证明其对未来的发展举足轻重。当世界朝向更数位化与更整合的方向,对高运算能力的晶片需求就会更殷切,台湾正因掌握生产精密与高运算力的晶片能力,而成为世界不可或缺的一部分。

更因为数位科技对人类生活影响的广泛,使得如何使用它变成了另一个被关切的问题。使用的本身牵涉到政治价值,因此现在会出现对晶片的信任问题,强调要基于民主价值以建立晶片供应链,使得过去被认为与政治相对独立的经济行为,开始再度被政治化。现在我们所认知的全球化出现解离,安全与信任成为建构连结的前提等,这些过去没看到的现象,正于我们眼前一步步发生。

台湾既是印太海陆对峙的中心点,也是维持数位社会自由开放的棋手

台湾的位置既是印度洋与太平洋海洋联系之一,也是亚洲大陆与印太海洋连结的要点,而随着习近平治下的中国对世界民主体制与自由开放的国际秩序发动系统性的攻击越激烈,中国对台湾的敌意就在地缘意义上,成为印太海陆对峙的中心之一。也因为台湾在对数位社会赋能(enable)的关键生产角色,使得这个沿着台湾海峡而展开的海陆对峙,超越了传统的地缘政治的大国竞逐,成为民主在对垒独裁体制时能否取胜的关键。

正是因为这样,台海有事不仅使得日本有事,现在还变成全世界都会有事。这几年出现的台海安全国际化趋势正因于此。不是因为世界各国忽然喜欢或是同情台湾,而是它们也对于台海安全有相关利益。此外,台湾本身的实力也在这几年快速成长,使得台湾未来的改变所牵涉到的与会影响的,都超过了台湾本身。一个经济年产值超过七千亿美金的经济体忽然改变战略认同,加上本身在数位科技赋能的关键角色,使得其无论加入那一个阵营,都会在本质上改变既有的权力平衡。

台海安全脱两岸化朝向国际化及中国的盛极而衰,是未来十年的两岸关系主题

以冷战结束后台湾一直最烦恼的两岸关系来说,现在也出现两项重大改变,即中国经济停滞导致的盛极而衰,以及台海安全脱两岸化而走向国际化。这使得从现在起的两岸关系经营,出现与过去非常不同的样貌。

中国经济出现停滞与国势由盛而衰的发展,使得中国经济对台湾的吸引力大幅降低,对台湾经济发展的重要性也在下跌,两岸经济关系开始出现变化,并让两岸过往经济与政治交缠的结构,也出现了改变。

首先是过去在两岸关系讨论盛行的「经济靠中国、安全靠美国」,以及在两岸政策常出现的「顾肚腹(经济发展)VS.顾佛祖(主权尊严)」等所谓的两难处境,现已不再具主导性了。这可从过去三年中国对台湾展开近两千项目的经济制裁,但未在台湾引发社会的巨幅担忧,此外中国宣称对台湾输中产品展开调查,并威胁要取消ECFA协议之作为,在台湾社会也没引发太多涟漪等现象可看出。

中国在过去经济火红时期,对台作为往往是以经济力量吸引,辅以军事恫吓以迫使台湾进入中国铺设的统一轨道。现在中国经济威力不再,对台湾的吸引力下滑,对台湾的经济制裁,在现在其说是要惩罚台湾,也有不少因素与中国意图保护其国内市场有关。而中国对台湾政策在失去了以经济及市场作为利诱的武器后,为了持续坚持其统一的目标,中国就只能更加倚靠军事恫吓裹胁、外交封锁打压、与以假讯息引发的认知混淆等手段。这也使得两岸关系变得日益紧张。

中国因为经济停滞带来国势盛极而衰的变化,也对中国形成的新问题,在于担忧其威望下降使其他国家不再接受中国领导,以及中共领导者担心内部政敌的挑战,或本身也有意转移因经济下行所带来内部社会不满情绪等。不论是来自哪种原因,其结果都容易使中国在高度敏感下而在对外行为变得更为急进。

今年以来中国对外的军事恫吓作为不仅针对台湾,其与日本、菲律宾、越南、印度等中国邻邦的陆海边界冲突也在直线升高,就是显著的例子。台海当然因此会变得更紧张,未来出现军事冲突的可能性也因此大增,但值得注意的是,在这个状况下中国发动军事冲突的理由,就不是来自对自身实力处于向上提升的自信,而是来自于对自身实力出现下滑的不安。

当中国经济持续下滑,但政治对内高压与对外强势程度却日益加大,如何面对这个高度敏感但又对维持威望力不从心,同时内部变得更不透明的中国,会是在未来十年支配台湾安全讨论的主题。

此外,台湾因身实力的提升,让国际关注到台湾的重要性,加上中国对台湾的军事及政治威胁日益加剧,使得台海安全问题在过去两年,有越来越多位处其他区域的国家纷纷对台海安全局势发言,强调关注台湾安全,呼吁以和平方式解决两岸争议,并逐步以公开方式反对以武力改变台海现状等发展。即所谓台海安全出现国际化与多边化的发展。

台海安全国际化意味着除了美中之外的其他国家,也开始在主张本身是台海安全的利害关系人,因此中国对台湾发动军事攻击,就不会被以「中国内政争议」视之。这个主张一方面否决了中国以「两岸中国人内部事务」为由,意图将台海安全「两岸化」与「中国内政化」的操作,同时也因为包含了不少美国以外国家的涉入,也让台海安全的管理典范,从美中台三角关系向含括美国以外国家的多边化发展。

台海安全迈向国际化,可能会带来的是美国在印太的双边同盟会开始常态化的讨论台海安全议题,也凸显有必要展开台湾与这些国家的安全对话与合作,而随着美国将其印太安全架构从多个双边同盟的「轴心─轴承」扇形安全体系,逐步迈向网格状的印太安全体系发展后,台湾也就因此会逐渐与这个新网路安全体系有更紧密的结合。

而与台海安全国际化相关的是,因为更多国家参与了涉及台海安全相关的议题,过去透过两岸互动管控台海安全的架构也要随之改变。这意味着许多过去说不清楚,单靠两岸默契的管理方式,会因为缺乏透明性与可被信赖的国际认证,而逐渐失去相关性。例如到今天仍说不清楚的「九二共识」内容,以及国民党提出但不被国际接受的「一中各表」等,都会逐渐淡出台海安全管理的讨论。而美国单方面以「战略模糊」对台海两边的「双重吓阻」操作,也会因为战略模糊对其他国家带来的不确定性导致国际化情境下的管理会变得更复杂,而逐渐失去支持。近日来对美国对台湾安全「战略模糊」的指责,也反映了这个侧面。

虽然在台海安全走向国际化的趋势下,目前还不知道是否出现可取代的其他架构,但台海安全的管理是有可能出现多边化的,这意味着类似对北韩核武议题的「六方会谈」、 「伊朗核武的P5+1」、2014俄罗斯并吞克米亚后针对乌克兰情势出现的「明斯克协议」以及与其相关的「诺曼第模式」(Normandy Format)等有可能在台海议题上被复制。由于这些都不是成功管控冲突的例子,因此台湾在面对台海安全管理如果出现多边化时,就更需要对此密切关注,避免其机制在维和任务的失败,与对台湾带来更多国际限制但没有更多保障等结果出现。

由于台海安全多边化的发展,国际在攸关台海维和时对两岸关系的平衡操作很可能会是,一方面反对中国对台湾使用武力与改变台海现状;但另一方面坚持其一中政策不变。换句话说,「一中政策」与台湾的关系可能会因变得更紧密。这不仅意味「一中各表」更不可能被接受,也可能意味着友台各国各自的「一中政策」可能因此会出现趋同的发展以确保大家不会因为坚持各自一中政策后所出现的扞格,危及了整体对台海安全的危机管理。

以上这些发展会是讨论台湾国防政策、台湾的对外主张,台湾的安全战略等议题的关键背景。其隐含的是台湾国际机会将会大幅增加,但风险也会出现相对应的提升。我们对此也必须了解到过去对台海安全情势的假设,以及过往台湾战略的操作典范等,在新时代都会越来越无法适用。虽然台湾宣称要维持现状,但这个现状却变动得很厉害,其结构与内在的动力关系都在出现质变。当我们在为台湾安全做出定位时,也要对这个发展有所觉悟。

台湾已是中型国家,需积极面对国际秩序再结构的机会与挑战

印太区域在崛起,中国走向盛极而衰,台湾持续发展为中型国家,加上国际正出现民主VS.极权体制的全球对决。我们所看到印太海洋民主国家与欧亚大陆极权体制的集团性对立,是这个再结构的全球新冷战体制的时代主题。

台湾一方面要仔细审视这个趋势并做出战略判断,更要以此重新界定台湾在新时代的自我定位以及欲扮演的角色。我们没有不作为的空间,因为不作为就意味着被别人定义,也表示台湾很可能会因此失去竞争能量。

观诸历史,包括1945─1950时期,以及1989─1994期间。前者是冷战结构刚形成时期,后者则是冷战结构瓦解,全球化体制还在初始阶段的时候,台湾人民因种种理由,于这两个时间点还无法独立自主做出决断,进而导致台湾失去在这两个国际秩序解组与重组阶段进行突围与卡位的机会。

今天世界正迈向了新冷战体制,虽然其牵涉的变动不若前两者,但却是好不容易完成民主化后的台湾要面对,以及要积极掌握的机会,以肆应台湾永续发展与改革的需要。这个新的国际战略座标会是什么,以及之后要如何规划,正是我们这个时代必须回答的关键考卷。

作者为读错书,入错行,生错时代的政治边缘人

来源:思想坦克

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