作者：王文杰 来源：思想坦克 2023.11.10
一、前言
在台湾，对中国法律的议题关心一直较少，因为法律并不像政治学如此有动态变化，所以不管是学者、电视频道和平面媒体等都比较少在这方面投入研究与报导。政治大学法律学系王文杰教授长期研究中国法律与法体系的变化与发展脉络，从法律、政治与社会等面向，分析从1949年中共建政以来到习近平掌权至今，中国法制与立法的状态与变迁。
二、中国法体系下的宪改与行政掌控
1978年，是中国走向市场经济和改革开放的转折点，中国现行之有效法律，包括宪法在内，都是在1979年7月1日后才陆续颁布施行，在这之前，中国的发展主轴大致以政治运动为主，尤其是1960年代的文化大革命最具代表性。直到1978年中国国家发展路线进入改革开放时期，但是，到习近平第二个任期之后，这就开始出现停滞现象。
中国的改革开放其实涵盖着对外开放和对内改革个主轴，尽管中国的改革开放路线行之有年，但目前观察下来，中国在1950年代透过计划经济建构了一个非常密切的行政掌管模式，再外加党政制度的作用，因此，中国发展是有行政手段配置资源、控制整个体制的特性，中国不管是计画经济或社会主义市场经济，尽管中国已经开始重视市场下的增长模式，但没有改变主要运用行政手段来配置各种国家资源，致使许多旧体制的「遗产」仍会起关键作用。
例如过去北京举办APEC会议，场馆附近的居民都必须要强制去「旅游」，这是在台湾不可能发生也无法想像的事情，这都是一种行政控制手段；再举一个例子，中国的电力、电信、石油、石化、金融、烟草等行业，在职工人数占全中国8%，工资与福利总收入却占全中国大陆工资55%，因为中国的行政管制和垄断，让私人企业没办法进入由国家控制的领域，这就是中共能掌控一切的原因所在，就算领导人不是习近平，还是会有类似情况发生，这已经是中国根深柢固的行政掌管模式。
中国是有法律的，但有法律并不代表有法治，有宪法不一定有宪政。中国的现行宪法是在1982年修正，但是中国从改革开放后发展飞速，使得中国的现行宪法局限的内容无法承载整个经济发展，中国不得不做修宪，所以在1988年、1993年、1999年、2004年，这四次的宪法修正当中，修正的条文内容都跟经济体制有比较多关联。
值得留意的是最近一次2018年修宪，造就了现在习近平的第三任甚至未来的第四任，新宪法允许习近平在愿意的情况下终身执政，而让人最忧虑的是宪法的第三章国家机关中新增了「监察委员会」，中国宪法中的「监察委员会」是跟国务院和最高人民法院监察机构重整，使得中国的国家监督权重新配置，整个监察权变成由中央纪委来掌握，进而中国共产党就能完整掌控整个监察权，国家监察委员的入宪将会统合分散在不同政府部门的反贪腐权力，有权调查任何行使公权力的人员，使打击力度更加集中，但权力使用若有不当或是监督不足时，反而会成为宪法赋予的整肃异己的合法追杀令，且问题在后面取得权力的人，他依然能够享受这些权力。
中国从1978年到现在，整个主轴是改革开放，但是到了习近平的第二任末期，市场经济的体制是不是会开始中止甚至倒退？为什么会有这样的疑虑呢？因为国家主席的任期已经没有限制了，没有任期限制了再加上国家「监察委员会」的设立，在习近平掌权以来的一些立法行为，是不是对市场经济的控制透过法律建置来包装呢？如果没有准确市场改革的脉动，那市场经济运作是否会有巨大的变化，这对跟中国互动往来频繁的国家，是比较令人感到忧虑的问题。
今年（2023年），中国进行国务院机构改革，从1982年至今机构改革已超过十一次，从整体发展脉络来看，习近平会透过「法律的外包装」跟「制度的调整」来合法化他的权力，2023年机构改革之后，中国共产党将进一步走向前台，成为广义政府，国务院则更加明显地向执行机构、经济民生机构转变，党政融合、党政一体化的特点更为突出。
三、具中国特色的立法现象与立法计画
中国在2000年以后，修法的速度已经超过立法，当一个国家的修法数量超越立法的数量时，表示这个国家已经进入法律稳定的状态，那为什么这二十年期间修法的数量可以超过立法的数量呢？有四个中国的立法进程可以加以观察：
第一，2001年时，中国加入「世界贸易组织」（WTO），修法的主轴就是要符合WTO的框架及原则。
第二，在2000年以后，为了因应国家社会的飞速发展，既有的法律很大程度成为阻却发展的规定，或是已经跟现状不符。这些修正的法律都是一些很基础的法律，包括公司法、婚姻法、民事诉讼法等等民事法律。
第三，主要是修正涉及国际规范的相关法律，在于中国融入国际社会，多少也会被国际社会所影响，尤其在大量加入了许多国际组织，这些国际条约为基础，转换成内国法，以有利他们对外发展。
第四就是二十大之后涉及国家安全事务的法律，如雨后春笋般不断产出，从2000年至今，中国法律制度的变迁跟整个国家的结构和对外互动息息相关，这也反映出中国整体法体系的现状。
中国的代议政治的实质是一种象征性的表意政治，共产党才是政治重心所在，「两会」的进行或推迟不会对中国经济和社会带来明显影响。全国人大是一个立法机关，但因为每年只集会一次，因此全国人大很少着手立法的工作，历年来从事修法和立法的件数只有二十五个；所以，全国人大「常委会」才是整个中国在政权运作当中最需要观察的机构，改革开放以来，「人大常委会」的职权与立法任务不断加重，立法责任与数量加剧，中国现在行之有效的法律高达三百四十几部，几乎95%都是由全国人大「常委会」来完成，因此这种运作就是一种立法的「寡头政治」。
「立法保留」原则虽然在中国法体系中已存在，但这个原则在中国就只是「原则」，中国缺乏在法律制度中减少来自行政机关主导的思维，「立法保留原则」徒有形式，这使得中国在法律订定时难以制度作为根据，往往不断增加与扩大法律授权的数量及范围，所谓的「依法治国」仅是一个政治性的口号，立法在中国并不困难，困难的是立法之后对「依法而治」的认知，以及对法律规范的遵行，这都是中国推行「依法治国」方向的挑战与问题所在。
进入中共二十大，中国的立法计画的方向为何？ 2022年10月中共二十大开幕时，习近平的政治报告中一直围绕在「安全」二字，包括国家安全、产业安全等，可以说是中共二十大的主轴，会把「安全」反映到法律上来了，包括《反恐怖主义法》、《国家情报法》、《反间谍法》等修正，以及对应到《海警法》、《陆地国界法》、《海上交通法》等的配套作法，这些都是跟「国家安全」有正相关的法律，而且在立法计画中的占比非常高。回到习近平的「依法治国」，中国针对安全相关的立法动作对周边国家的影响非常大，这说明了中国对外已将法律当成工具箱，通过法律手段来吓阻对中国不友善的外国政府政策。
四、结论
事实上，1993年中国开始有立法计画，希望朝有序计画的立法能减少盲目立法，那我们应该观察中国每年发布的立法计画，这些法律对我们台湾有什么影响，因为台湾还是有很多的产业经营在中国，这也解释了各国关注中国立法发展与动态的主要原因，相对更依赖中国的台湾就不能轻忽，中国的法律如果有修正或订定，某些程度会影响他自己的法制环境及周边国家，中国在改革开放后已不是封闭的国家，现在的中国是融入国际社会、也会被国际社会所影响的国家。
目前台湾对外投资的情况，中国已经是我们最大的投资国，投审会的数据显示，我国对中国的投资占比已经超过80%，甚至在疫情期间，我国对中国的贸易顺差还是超过1000亿美金，特别是部分关键产业，在1991年到2022年投审会的数据中，金融保险业成为投资金额第四名，金融是一个需要高度监理的行业，必须国跟国一直之间保持监督，因此对中国的投资最多的，不是我们所理解的一般产业。
由此可知，两岸经贸互动的频繁程度，超越我们的想像，因此我们其实是一个高度频繁使用中国法律的国家，但我们对中国法律的理解，还是有一点比较模糊或不是那么精确。
比较令人忧虑的是，当全世界不管是日韩、美俄等国都在尝试更了解中国，台湾的一般民众到大学生，对中国的了解却是不深的，甚至认为中国还停留在计画经济，这对台湾是很危险的事情，所谓知己知彼、百战不殆，中国对我们的威胁日益加深，我们必须也势必要更加了解中国，才能做出更好的判断与决策。
作者为政治大学法律学系教授
