今年秋天，美国国家安全顾问杰克·沙利文提到拜登政府经常被问及对中国的竞争的终局。他认为，“我们不希望像苏联崩溃那样产生变革性的终局。” 相反，拜登政府在美国与中国的关系中确定了三个努力方向：投资、协调和竞争。投资包括美国的国内的计划，协调涉及与盟友和伙伴的合作。因此，拜登政府在中国战略中唯一明确以中国为中心的部分就是竞争。然而，竞争并不等于一个独立的目标，而仅仅是对目前状况的描述。正如印太地区白宫协调员柯特·坎贝尔警告的那样，“竞争本身不是一种策略。” 事实上，在上任之前，坎贝尔和盖利主张，以战略竞争为中心的方法“反映了对竞争的内容以及赢得竞争的含义的不确定性。” 因此，问题仍然存在：美国的成功愿景是什么？
稳定状态的吸引力：
在介绍他的2022年国家安全战略时，总统乔·拜登承诺要“赢得21世纪的竞争”。但是什么是赢的含义仍然不清楚。事实上，拜登政府内的高级官员拒绝了美国在中国战略方面应该追求特定“终极目标”的观点，这通常描述了达到目标后的情况。相反，柯特·坎贝尔和杰克·沙利文主张，美国应该“不要寻求类似于冷战最终结局的明确终局，而是要实现一个明智的共存稳定状态，有利于美国的利益和价值观。” 他们拒绝了终局，支持“将竞争视为一种要管理而不是要解决的状态。”
有三个强有力的理由反对确定美国对中国战略的终局。首先，“解决”“中国挑战”的说法是不正确的，因为即使北京的治理发生变化，仍将带来新的挑战。如果中国人民明天选择对他们国家的政治结构进行根本性改变，台湾和美国在该地区的存在仍然会产生紧张局势。政治科学研究甚至表明，中国的民主化可能会加剧与美国的紧张关系。因此，一些专家支持拜登政府专注于稳定状态，美国新美国安全中心的首席执行官理查德·方丹证实，华盛顿“应该管理全球问题，而不是试图解决它们。”
其次，官僚部门的分歧可能会阻碍选择理想终局的努力。尽管华盛顿对中国的担忧越来越大，但在应采纳的政策方针方面仍然缺乏共识。因此，关于终局的辩论可能会变得具有分裂性，因为不太可能有一个终局能够吸引所有利益相关者。即使在拜登政府内部，要让民主和人权倡导者与环保主义者和经济学家达成一致意见可能也会很困难。让国会支持则是另一回事。因此，官僚们可能不可能就终局达成一致意见。
第三，即使美国领导人能够就他们最终想要的目标达成一致意见，这样做可能会使盟友和伙伴感到孤立。例如，如果美国试图加速共产党的垮台，几乎没有任何美国盟友和伙伴会对这一目标感到舒适。相反，回到“新型大国关系”可能会让许多人担心大国联合体。因此，强行讨论终局可能会削弱而不是加强美国需要应对中国挑战的联盟。
终局的必要性：
因此，柯特·坎贝尔敦促将“焦点从终局转向稳定状态”。事实上，华盛顿许多人认为，至少目前是明智的避免终局讨论。问题是这种方法是否可持续。政策制定者能否在不考虑终极目标的情况下建立一个持久的中国战略？美国人民和海外朋友是否会支持一个基于持续竞争而无终极目标的战略？简而言之，管理竞争是对当前情况的描述，还是一个实际策略？支持确定终局的人提出了三个自己的论点。首先，如果没有明确的目标，很难评估美国当前战略的成功或失败。拜登团队有时表示他们的目标是与中国进行有秩序的竞争。但这只是意味着竞争而不发生冲突，而这种情况今天已经存在。战略通常需要确定一个目标，然后动员资源和计划来实现那个目标。如果目标仅仅是维持竞争而不发生冲突的现状，那么只要威慑力保持，政府的战略就在起作用。这使得几乎不可能评估或测量进展，因为目标已经实现。
第二，如果没有明确的目标，就难以解释美国应该如何在各方面做出困难的战略选择，从经济风险减少到威慑态势再到外交参与。在美国国内以及在盟友和伙伴之间建立支持成本高昂的政策的政治支持需要清晰的逻辑，这需要不仅仅是模糊的竞争概念。管理竞争的模糊性几乎可以证明任何政策，从严格的出口控制和投资限制到与北京的深入对话。确定最终目标将帮助政策制定者决定如何战略性地评估权衡。
第三，拜登团队在描述对中国的期望方面表现不佳，但在描述自己的要求方面表现不佳。例如，中国媒体声称，去年在印尼峇里岛举行的习近平-拜登会晤中，美国领导人私下承诺了“四不和一不意图”。无论这些主张的真实性如何，美国高级领导人已经提出了许多声称：
这些声明说明了华盛顿不想要的东西，但没有提出积极的愿景。这是中国观察家对美国保证如此怀疑的原因之一，许多人似乎是无内容的陈词滥调，与美国的行动不符。尽管国家安全战略和印太战略明确提出了一些积极目标，如“加强民主机构、法治和负责任的民主治理”，但这些文件对美国对中国的目标几乎没有提及。这让许多美国公民、国会议员和外交政策制定者对华盛顿是否真的对管理竞争有明确的愿景感到不确定。出于所有这些原因，让美国确定其对中国政策的最终目标将是有益的。
统一目标的不切实际性：
拜登团队拒绝终极目标的主要原因之一似乎是，没有一个终极目标既现实又可接受给两个关键观众：美国公众和盟友和伙伴国家的政策制定者。政府领导人坚称“崩溃和共管都不是可持续的终局”，并指出每个终局都存在致命的缺陷。
促使中共崩溃的目标有一些著名的支持者。当他担任国务卿时，迈克·彭培奥曾建议，“我们，世界上热爱自由的国家，必须诱导中国改变。” 其他人则坚持认为，华盛顿应该以“更温和的党领导层取代”习近平，并让中国人民“挑战共产党百年来的命题，即中国的古老文明注定永远走向专制的未来。” 许多美国人都被这些论点所吸引。毕竟，美国在两次世界大战中推翻了其对手，然后在冷战期间等待苏联的崩溃。为什么美国不再这样做呢？
然而，明确试图推翻共产党的终极目标存在许多问题。华盛顿几乎没有可改变中国国内治理模式的杠杆。更糟糕的是，明确设定这样的目标实际上可能会加强共产党的政权。而且，公开的美国强制政权更迭目标将遭到大多数，如果不是全部，美国的盟友和伙伴的反对。最后，试图从权力中排除共产党将引入一场零和斗争，可能会增加冲突的风险。由于所有这些原因，川普政府声称其方法“不基于试图改变中国的国内治理模式。” 拜登团队也这样做，杰克·沙利文指出，美国的目标“不是要实现中国本身的一些根本性变革。”
拜登团队拒绝的另一个终局是创建他们所称的大国共管，本质上是北京和华盛顿达成协议分享全球领导地位。支持这种共管的人的基本逻辑类似于近20年前罗伯特·佐利克在担任国务次卿时提倡的“负责任的利益相关者”概念的共同理解。他建议努力“鼓励中国成为国际体系中的一个负责任的利益相关者……[与我们合作]维护使其成功的国际体系。” 在类似的基础上，迈克尔·斯温、洁西卡·李和瑞秋·埃斯普林·奥德尔最近提倡“最终将北京纳入包容性的经济和合作安全机制中”。
不幸的是，今天很难想像这种终极目标。朱莉亚·鲍伊（Julia Bowie）曾描述负责任的利益相关者理论是建立在“期望中国将成为一个现状国家”的基础上的。事实上，佐利克曾断言，“中国不认为其未来取决于颠覆国际体系的基本秩序。” 但现在，即使欧洲委员会也公开将中国描述为“促进替代治理模式的制度性竞争对手”。北京对日本、印度、韩国、菲律宾、澳大利亚、立陶宛、加拿大、挪威等国的强制行动已引起全球对中国行为的重新评估。根据彭博社7月的一项民意调查，超过70％的受访者表示，中国既不有助于和平稳定，也不考虑他们国家的利益。因此，很难想象在北京发生一些根本性变革之前，能够成功进行参与的努力。至少目前看来，“参与时代”已经结束。
因此，崩溃和共管似乎都不是可以建立共识的实际终局。它们还有一个共同点：在习近平的统治下，似乎都不可能实现。美国再次尝试参与的可能性似乎不大，无法改变习近平的世界观，包括他对“由美国主导的西方国家对中国实施全面遏制、围堵和打压”的评估。即使美国领导人可以改变习近平对双边关系的看法，华盛顿的两党两派都不愿意测试这一主张。来自华盛顿的美国官员似乎都同意奥维尔·谢尔的观点，他认为是“习近平的侵略性使’参与’作为一项可行的美国或西方政策不再存在。”
说明参与现在不太可能成为一种策略，并不意味着与中国领导人进行外交会晤是不明智的。共产党非常不透明，美国领导人可能会从他们的中国对手那里获得更多信息，而不是反过来。然而，这种外交的目标必须改变，即使它的价值保持不变。北京和华盛顿的领导人现在在双边对话中将他们的目标不是寻求“改善”关系，而是“稳定”关系。这是一个更有限的目标，是基于持续竞争，而不是对关系的完全改善。简而言之，双方都不希望这些会晤会导致行为上的重大变化。
分阶段目标的必要性：
如果终局在短期内无法实现，而在长期内保持稳定状态是不令人满意的，那么是否注定要摒弃对美国对中国战略的明确目标的努力呢？不是。还有第三种方式：分阶段方法。美国可以努力在短期内保持稳定的稳定状态，同时等待中国在长期内进行更根本性的变革。这不要求美国领导人选择崩溃或共管，而是让中国人民的选择决定。如果美国要明确表述一个终局，这种分阶段方法是唯一有可能赢得华盛顿和主要盟国首都支持的方法。
在短期内，拜登政府是正确的，美国的目标应该是建立一个更持久的稳定状态。政府的许多行动使美国走上了一条更稳健的道路，尤其是在加强与盟国和伙伴国的合作，同时投资于美国实力的来源。这些倡议的核心将是通过调整美国和盟国的军事能力、态势和计划来加强威慑。不幸的是，在危机管理机制方面，美国与中国取得可衡量的进展的努力进展缓慢。尽管如此，拜登政府试图——并被认为试图——推动中国减少冲突风险是正确的。
从长远来看，美国应该明确表示，它正在等待中国行为或治理方面的重大变化。这不是一种强制政权更迭的战略，而是耐心等待中国人民自己在北京进行根本性变革。在那之前，华盛顿最好的希望是管理风险的竞争，并希望它不会失控。习近平时代将继续困难和危险，因此最终，美国公众和国外朋友应该希望有一个更持久的终局。如果这种“耐心而坚定”的方法听起来很熟悉，那是有充分理由的——它回应了冷战时期的美国战略。正如乔治·凯南（George Kennan）预见的那样，“苏联的分裂或逐渐的缓和”一样，华盛顿应该期待中国实力的缓和或分裂。然后和现在一样，等待政权崩溃不应该等同于强制政权更迭。
与冷战时期的美国战略相比，并不是要暗示北京今天提出的挑战与几十年前莫斯科的挑战相同。中国几乎与苏联毫无相似之处。北京拥有比莫斯科更大且全球一体化的经济。然而，中国共产党的治理模式在国际上的吸引力不如冷战初期苏联的体系。北京的政治吸引力远不及苏联的政权体制，苏联受益于全球对齐的共产主义国家联盟。迄今为止，习近平在国外使用武力的意愿也较苏联领导人要低，尽管美国政策制定者必须保持警惕，因为北京的行为可能随着时间的推移而发生变化。因此，中国在国外的经济参与远超过苏联，但在意识形态上威胁性更小。遏制因此不适用；华盛顿不应该以与冷战时期全球对抗苏联影响的方式挑战北京。特别是考虑到中国目前的经济困境。
有趣的是，美国战略家在过去几年中大部分时间都在进行“凯南的角逐”，试图制定一个与遏制相似的词语，以指导美国的战略。一种更好的策略就是采纳凯南自己的分阶段方法：今天的耐心和坚定，同时等待明天的中国实力缓和或分裂。这并不是万灵药。它将在华盛顿、北京和其他地方引起批评。但将这两个概念结合起来并不像看起来那么激进。事实上，罗伯特·佐利克在他的“负责任的利益相关者”演讲中最后坚持认为，“我们可以与当今崛起的中国合作，同时努力实现明天的民主中国。”
拜登团队在执行关于中国的持久美国战略的第一阶段方面做得很好。事实上，这里推荐的分阶段策略的早期部分几乎与拜登政府的方法看起来几乎一样。两阶段策略的不同之处在于长期。无限期地维持一场本质上风险重重且日益紧张的竞争不应该是美国战略的最终目标。当接近将权杖移交给第二个拜登政府或新的共和党团队时，美国领导人应该讨论终局。有效的策略需要明确的目标，因此是时候回到未来，采纳分阶段方法了。
【作者简介】萨克·库珀（Zack Cooper）是美国企业研究所（AEI）的高级研究员，他研究亚洲的美国战略。他还在普林斯顿大学任教，是Armitage International的合伙人，并且共同主持War on the Rocks的Net Assessment播客。在加入AEI之前，他曾在战略与国际研究中心、战略与预算评估中心和美国德国马歇尔基金会工作。
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