作者：赖怡忠 来源：思想坦克 2024 年 2 月 1 日
图片来源：总统府flickr
四年一次的总统与立委选举已经结束，现在焦点都在立法院长的人选，毕竟这牵涉到是否会出现在野党的国会多数，或是执政党可以组成多数国会联盟，甚或是三党各自为政，届时法案就看各个案子的各党立场来决定。其结果对于即将于五月上任的赖总统执政会有很深远的影响。
但有个外交策略的议题必须被仔细审视，就是台湾的两岸政策与外交政策位阶高低的问题。这个问题在这次总统选举没被完全讨论，因为是被掩盖在是否接受「九二共识」这个争论之下。但这个议题自从台湾开始民主化后就持续困扰台湾的外交讨论，有时候与认同有关，但也牵涉到对外在情势的判断与策略选择，特别是在今日呈现与后冷战初期一片和平红利大好完全相反的国际情势，我们更不能持续忽视这个问题。
「九二共识」争论与外交政策的关系
一个在1992年根本不存在的共识，但「九二共识」这个名词是在2000年政党轮替发生后，被当时正准备卸任陆委会主委的苏起发明出来的。苏起事后自己也说这是他的「发明」。有没有共识不重要，认为这是要管理两岸关系的通关密语，即便对岸说这是一中原则，但台湾可以说自己的一中各表，一切没问题。当然此说一出立刻被人质疑，那么在90年代李总统时期没有「九二共识」一说时，是否就没在管理两岸关系了呢？特别是苏起（以及马英九）都在那个时代担任过陆委会要职。
面对苏起在离职陆委会主委前的神来一笔，民进党政府当时是翻遍了所有档案后，发现「九二共识」并不存在，因此认为拿一个虚构的东西来管理两岸关系，不仅极为荒谬，而且以此作为政策更是十分危险的。而当国民党以「通关密语」来自我辩护为何「九二共识」很必要时，外界就质疑把一个不存在的东西当成基础，很容易会被对方藉由定义内容来框住台湾。果不其然，日后国民党对于九二共识的立场，就逐渐从一中各表向一中原则飘移。
但会把「九二共识」看得这么重要，其原因是两岸关系被视为极为重要。当然管理两岸关系是很重要的议题，但却是国民党将其视为台湾对外关系的基础，即所谓的「两岸高于外交」、「两岸政策是上位政策」。在这样的思考下，认为台湾的对外关系策略必须服从于两岸关系的考量，因此为了两岸关系可以发展，所以对岸可以接受的「九二共识」就必须要坚持。
两岸与外交孰轻孰重的路线辩论
前外长钱复是「两岸高于外交」的首倡者，之后则是前总统马英九的积极对此附和。并在其任内执行这个政策。基本上这个主张是认为台湾的外交阻力是在中国，这一方面造成台湾拓展外交的巨大困扰，也让其他国家始终面临要在中台关系二者择一的处境。由于中国大台湾小，因此选择后往往台湾是输家。而如果两岸关系良好，中国对于台湾的外交阻碍就会比较小，同时其他国家与台湾发展关系受到的中国压力也会比较小，所谓在中台二者择一的处境就不会那么明显。就有传闻钱复在担任外长在处理对美关系时，就持这样的看法。
但当时也有不同策略，主要是来自李总统及其幕僚。在对美关系上，认为台湾要处理的固然不是要美国在中台两国择一，但也不是向美国表示台湾多么会经营两岸关系以使美国安心，而是要积极达到美方认知到美中与美台关系是两条平行线，使这两者不会彼此干扰，不使美台关系的前景建筑在美中关系的好坏上，也在台美关系稳定的基础上，发展台湾与中国的关系。
这两个路线辩论最大的争点是在对美关系上。所谓台湾不要当美中关系的「麻烦制造者」之说，基本上是「两岸高于外交（对美关系）」思考轴线的产物，将台美关系视为美中关系的附属，台湾如能搞好两岸关系，台湾就不会被美国当成麻烦制造者，台美关系就有发展的前景。
至于希望建构美台与美中两组彼此平行关系的思维，则是基本反对将台湾视为美中关系的次级关系。他们同意台湾不需要挑衅，但反对以美中关系的状况决定台湾的位置与对何谓挑衅的定义。主张台湾不应该以两岸关系的状况来定义台美关系的前景，台湾应该找出属于台美彼此之间的内在理由作为台美关系的基础，不是根据美国如何看待两岸关系来思考台美关系应如何发展。换句话说，一般两国关系主要是透过双边因素来经营的常态，应该也要适用在台美关系上，而不是将台美关系镶嵌在美中台三边关系之下，意即美中台三边互动是台美关系内的一部分，而不是全部。
当然，意图将美台与美中关系视为两组平行关系的策略，是否也可以用在其他关系上，例如对日本、欧洲国家等。在90年代的氛围，这个操作就可能不一定适用。这是因为这些国家不一定像美国，有单方面承担与中国关系恶化的能力与意愿。毕竟美国在冷战刚结束时是世界首强，包括中国都承认90年代的国际格局
是「一超多强」。其次，这些国家在台湾的利益不若美国那么显著，加上当时台湾在国际上的重要性也不是那么明显，更降低这些国家会因台湾议题而与中国发生摩擦升高外交经营成本的意愿。
民主化初期在认同与外交路线的纠缠
两岸政策与外交政策的高低，在台湾民主化初期的九十年代，实际上呈现的是中国认同与台湾认同的对垒。持中国认同者，即便是认同中华民国，但也还是主张两岸同属一个中国，只是这个中国是以台北为主的中华民国，而不是北京政府代表的中华人民共和国。对于李登辉总统当时对美工作期待达成美台与美中关系为两条独立轴线的主张，认为这是在执行「两个中国」或「一中一台」路线，基于反对台湾认同（与担心中华民国会因此消亡）等缘由，而不支持这样的作法。
但也因为坚持一中，所以在国际上持续两蒋时代汉贼不两立，对美工作是采「抗中共保中华」路线。相反的，李登辉总统当时的对美策略则是希望不要让美国陷入两岸之间做选择的困局，因为这个困局随着中国在后冷战时代融入世界体系后，只会对台湾更为不利。但坚持汉贼不两立路线者，则认为天安门事件让中共饱受孤立，这会增加国际上对中华民国的支持，且冷战结束使得美国没有「联中制苏」的战略需求，因此对争取美国会更为有利。
但在96年台海危机后，柯林顿政府采取对中全面交往，1997年甚至还有美中战略伙伴的声明，「抗中共保中华」的路线被证明无以为继。
只是在2000年国民党败选后赶走了李登辉，国民党对中路线从原先的抗共出现发夹弯，开始转向「友中」趋势。加上中国在2001年加入世贸组织，在2003宣示已经「和平崛起」，世界资金也纷纷涌入中国。国民党此时开始转为对内强调自己是有能力与中共对话，因其不仅可以带来两岸和平，还能稳固两岸经济交流的势头使其不被逆转。 2005年国民党副主席江丙坤、党主席连战接连访中，藉由「国共论坛」的出场开启两岸大交流时代。而连战更宣示国民党的敌人不再是中共，而是台湾内部的台独主张，所谓「联共制台独」一说一时沸沸扬扬。
国民党的转身看似荒谬，有人说两蒋看到连、马等人把国民党带到这个方向肯定会从坟墓跳起来咆哮。但这个逻辑实际上是国民党拒绝台湾认同，坚持中国认同的自然结论。当要反对台湾认同并坚持一中，但又发现国际上认同的一中是中华人民共和国，而不是中华民国后，就只能持续向中华人民共和国靠拢，不然其在国际上就毫无立足之地。藉由扮演是台湾可以与中共对话的政治力量，国民党可以重新将自己包装为台海和平的促进者，以此对国内与国际上展开新的行销。也是在这个发展下，「两岸高于外交」的主张再度获得重视。
美国一中政策在执行态度的变化
此外，美国「一中政策」在后冷战时代也在态度出现不小转折，影响到台湾内部的「两岸VS.外交」的路线讨论。
90年代冷战刚结束，美国正在寻求新战略秩序的座标，由于冷战的主战场是在欧洲，因此华府很自然将整体注意力放在欧洲在后冷战时代的秩序安排上。如何与俄罗斯交往，如何处理华约国家的内部变化与安全需求，如何面对冷战时代最独立开明的南斯拉夫，在后冷战时代一下变成野蛮与血腥的血色之地的变化等。美国在亚洲的作为由于没有明确的座标，因此是透过某些基本原则进行关系经营。与对欧洲有一套战略地图相比较，对亚洲则是希望不要出事，因此倾向于采取危机管理，以及以冷战时代的基本政策维持后冷战时代的亚洲秩序。
因此当台湾在九十年代的民主化带来了强烈的台湾认同，以及因此而对冷战时代的「一中政策」产生挑战时，华府讨论圈的作法不是去捍卫台湾民主，而是指责会挑战一中政策的台湾认同是危险的民族主义民粹，而台湾认同的勃兴是台湾民主化的结果，因此在战略圈中，虽然为了拥护民主的政治正确必须称赞台湾民主，但基本上对于台湾民主却抱持高度疑虑，担心会根本上使美国的一中政策无法维系，进而在中国的强烈反应下导致台海出事。
九十年代到二十一世纪初期华府种种「中程协议」、「反对制宪公投」、「反对入联公投」等形形色色的主张，与其要维持一中政策框架的思考有关。因为一方面认为美中关系在合作有进展，而在台海维系美中关系合作不破局的重点是美国的一中政策，同时也对于对中政策没有太多根本性的思考，在危机管理的思维模式下，台湾的民主发展因为牵涉到会让可能挑战一中政策的台湾认同更为兴盛，反而对华府的战略社区来说是个变数。
那时为了维系一中政策，美国还提出「不独不武、双重吓阻」，以及不对协防台湾有任何承诺的「战略模糊」策略。一方面强调中国不能对台湾使用武力，但美国会透过战略模糊吓阻台湾走向独立，以这样的战略保证取得中国的信任感。但因为只要中国没对台湾动武，重点就成为如何约束台湾使其不要出现朝向台湾独立的政治作为。这时美国的一中政策的重点是在约束台湾。任何可能导致中国解释为台湾朝向独立的作法都不被鼓励。在这个思考下，台美关系很难在美中关系以外找到独立的发展动能，也使国内主张「两岸高于外交」策略的声浪，更为响彻云霄。
但2017年美国调整对中战略，确认中国是改变现状的强权，美中关系是全方位的地缘战略竞争后，往昔被视为是可能挑战一中框架的台湾认同，发现其对于坚守台湾捍卫民主的正面效益，华府就不再对其采取较批判的态度，而是对台湾认同的发展予以欢迎，也接受其作为台湾民主化产物的现实。而且美国不仅支持台湾，也在国际外交场合关注台湾的国际空间问题，与过去对台湾国际空间被围剿采不闻不问态度非常不同。这使得在台美关系上，「两岸高于外交」的主张日益显得不合时宜，因为美国希望台湾可以独立自存，在国际上不仅能生存，还能持续发展，美国也认为台湾是国际重要伙伴，不再将美台关系作为美中关系的附属。连美国内部也主张美中与美台关系是两条不同的轴线。
美国现在持续主张其有一中政策，但不仅其内容被加新物（从过去的一法三公报，到现在的一法、三公报、六保证），也主张美国的一中政策不同于中国的一中原则。现在更强调美中在一中立场的彼此不同。过去认为要有稳固的一中政策以维系美中关系，现在却主张美国要有不同于中国的一中立场。加上从2021年以来的「台海安全国际化」发展，使得台湾还不需要强调，就有其他国家帮台湾主张「台海安全是国际关切」，「台湾有事就是世界有事」等从国际面凌驾于两岸面的立场。如果台北此时还说两岸政策高于外交政策，岂不是告诉国际台湾没有独立的对外政策，因为其是两岸关系的函数，到台北的最快方式是透过北京。
「美中共管台湾」已经不存在了
针对美国国安顾问苏利文与中国外长王毅在泰国见面，以及中共外事办主任刘建超在台湾选前于华府与美方的会面等，台湾又有人嚷嚷着说，「美中在共管台湾」，「美中在共同反对台独」，美国选后派特使团来台湾是要管控总统当选人赖清德以防止赖清德搞台独云云。这些说法都不符合现实，也反应了「两岸高于外交」思维对情势解读会带来什么盲点。
过去所谓的「美中共管台湾」之说，主要是指美中共同反制台独，但这基本上是中方的描述。但实际情形却远非如此。主要是过去在江泽民与胡锦涛时代的美中对话时，中方向美方抱怨台湾情势并要求美方要有所作为，否则中国对此必须要反应，而美国为了安抚中国，就提到美国的对台作为不代表美国支持台独。
但是美方的不支持不代表主动反对，因为美方的主张是两岸争议必须和平解决，即使过程是和平的，也不能以胁迫性方式处理，其结果也必须能为两岸人民所接受。美国既然对最后结论没有意见，自然不会对台湾的终局主张设下任何立场，所谓美方反对台独之说自然不成立。美方不对台湾的自我主张表达支持，和美方本质上对台湾的这个立场表示反对，是两个回然不同的立场。
而中国在马政府「两岸高于外交」的时代，过去江胡时代的「经美制台」，开始转向「统一是两岸内部事务，无须外界插手处理」的习近平立场。习在「反独促统」的立场上更倾向于积极促统，而不以相对消极的反独为满足。本质上当中国已经将台湾锁在一中框架中，自然重点就在于将台湾逼向统一，此时无须借助外力控制台湾，因此更要在两岸事务上排除美国的影响力。在这个阶段，更不愿看到与美国共管台湾，因为北京已视台湾为唾手可得的禁脔，何须与美国共管呢。
因此现在亲中统媒又再度抛出所谓台海呈现「美中共管台湾」的观察，代表的是中方失去单方面掌控台湾的能力，以及希望美国配合管制台湾的主观期待。现在是台美的共同点比美中大上许多，台海安全反而是台美与其他国家在共同维护，并要求中方也必须负起维护和平的责任，不是成天派军机与军舰骚扰台湾。所谓的「美中共管台湾」显然与现实不符，不是台海今天的实态。
台海安全国际化对台湾提出外交路线的调整要求
现在台海安全已经出现国际化趋势，不仅美国军舰会定期穿越台湾海峡，包括加拿大、澳洲、法国、英国等国的军舰也都开始这么做。 「重视台海的和平与稳定」已经是欧盟与七大工业国（G7）会后声明的必备文字，过去所谓台湾应备避免被视为是台海稳定的「麻烦制造者」的忧虑也已经消弭大半。两岸关系的问题是来自中方的认知，也被主要民主大国所接受。这些发展也让过去「台湾必须先搞好两岸关系，才能使其他国家接受与台湾发展关系」的认知，以及由此衍生的「两岸高于外交」的路线，变成是个与现实日益脱节的策略。
但不仅两岸高于外交的路线无以为继，台海安全国际化也让两岸关系对台海安全的影响力被稀释。中国现在对台海的动作愈来越不是因为台湾的主张，北京对其他国家立场的反应，以及中国自身与美对抗的需要等因素，在中国于台海的作为扮演越来越大的角色。中国不指控蔡英文总统搞台独，但却以蔡总统「倚美谋独」作为其在台海展开军事挑衅的理由，就是一例。这也代表台湾过去专注于以两岸双边互动为基础而设计的台海安全构想，也需要从两岸关系扩展到国际化，才能肆应这个新发展。
摆脱从统独视角看待台海安全的狭隘视野
因此我们不仅要让这个从后冷战初期就困扰台湾的「两岸高于外交」路线之辩彻底走入历史，也要同步调整过去从两岸角度为基础来管理台海安全的策略。毕竟台海安全的国际化代表了两岸关系在台海议题的支配性有下滑趋势，因此台湾的台海安全政策就必须反映这个趋势。
这也意味着台海安全议题现在会更关注中国内部的问题。而其对台湾选举的关切，也不再只关注其与统独趋势的关系，包括选举结果是否使台湾在国防与外交政策出现大幅变动等，也是外部的重要关切。以统独为单一视角分析台海局势、「美中共管台湾」、「台湾不当麻烦制造者」等隐藏对台湾自我否定潜台词的种种假理性分析，也应该休矣。
作者为读错书，入错行，生错时代的政治边缘人
