作者：镜空  来源：中国之春  2-24.2.04

【编者按】本文作者在文章开头指出，中国问题的核心就是土地问题，在编者看来，所谓土地问题，大致可以分为土地产权、土地革命、土地财政等几个横跨不同时间和视角的方面。最近中国房地产市场陷入重大危机，中国政府的应对措施也显得极为乏力，而房地产市场的危机一旦全面爆发，后果将会是全面且严重的，为此，本期《中国之春》将会刊登有三位作者写作的上下共 6 篇有关中国土地问题的文章，以供读者思考中国土地问题的历史根源和现实表现。

记得在哪里曾经看到过一句话，说中国问题的核心就是土地问题，从当年孙中山的“建立民国，平均地权”，到中共的土地革命，再到 49 年夺取政权之后的土改，人民公社，又或者是对岸的“耕者有其田”、“三七五减租”，一直到中共宣布改革开放以来，1990 年代逐渐启动的土地财政。按照这种视角去看的话，过去这一百多年，中国问题的核心，似乎的确是土地问题。

最近，中国房地产市场的情况岌岌可危，中央政府几乎几天一个政策试图救市，不是为了维持房价就是针对房地产公司的保交楼，毕竟，整个社会的稳定，三分之一还要多的 GDP，都悬挂在房地产市场之上。在这两篇文章当中，笔者将对中国的土地产权问题和土地财政问题进行一个简单的描述，笔者并非经济学的专业研究者，因此只想“draw from”（参考、援引）在过去的一段时间当中自己所阅读到的一些内容，对这些内容有一个概括性的，分成几个大点的阐述，还望读者批评指正。

如果说中国问题的核心是土地问题，那么土地问题的核心又是什么呢？答案很简单，就是国有的土地制度，或者我们可以再说的温和一点，就是国家主导，而非市场主导的土地政策，在过去的一百多年当中，几乎绝大多数时间，中国都是处于一个绝对的土地国有的状态，所有的土地都是党控制的，国家所有的。

从简单的跨国研究就可以看到，世界上所有工业化国家都保护私人土地产权，而且，在所有这些国家里，多数土地为公民私人所有。世界上只有少数不发达国家不允许公民拥有私有土地产权，例如我们的社会主义战友朝鲜，或者古巴。

为什么要特别强调私有土地产权问题？道理非常简单。因为在所有经济里，产权最基本的部分是土地产权。可以毫不夸张地说，私有产权的基础是土地私有产权。当公民的土地产权没有保障、随时可能被剥夺的时候，其他所有私有产权的保护都可能形同虚设。当个人没有土地产权的时候，个人其他所有产权方面的保护也会形同虚设。

具体来说，国家对土地的垄断权带来的第一个问题即是，这使得政府可以“依法”剥夺农民和市民对土地的权利。最常见的表现方式是强制拆迁。最近这些年由于中共政府强力的言论管制，我们好像不大能在新闻报道上看到这种新闻了，但这不代表这个问题就不存在了，或者这个问题的影响也不存在了。有人会以为，强制拆迁只是某个地方政府的不恰当行为，实际上，强拆有其基本的法律和体制根源，即不承认公民对土地的基本权利。强制拆迁显然是最重要的社会不稳定因素之一。

国家剥夺农民和市民对土地的权利产生的第二个问题是导致社会、经济的严重不平等。原因非常简单，因为政府有法律的依据来剥夺农民和市民的时候，就会挤压他们的利益。当有人在剥夺过程中致富的时候，就有人由于利益被严重挤压，变得更加贫穷。这一问题对农民尤其严重。由于农民没有对土地的处置权，农民不可能在对他有利的出让方式下自主自救。基本权益被剥夺导致许多农民的贫困，也严重阻碍了农民变成企业家。

其实地权不交给农民，而要由政府来进行某种管制，也不是不可以讲出几条道理的，比如说农民知识层次比较低，比如说社会发展需要某种程度的原始积累，比如说规划极为重要等等，都可以成为理由。但是，笔者认为官方讲的最大的一个理由恰恰是最没有理由的——就是说为失地农民着想，不搞土地私有制，就是防止出现大量的失地农民。我觉得这个说法是所有理由中最荒唐的一个理由。简而言之，如果你真的是为失地农民所想，害怕土地给了农民后，他们会被忽悠会乱卖地，或者说农民喜欢赌博啊喝酒，把这些地都拿去胡折腾……我觉得针对这个担忧的解决办法很简单：那就是把土地私有制实行一半，就是实行所谓的交易批准制度，也就是说如果农民愿意卖地，还需要交易被批准，土地就不会想卖就能卖；但是如果农民不卖地，政府是绝对不能买的。概况来说就是，你不允许农民有卖地的自由，至少你允许农民有不卖地的自由，那就可以防范所谓的失地农民问题。如果你真是这样做，那我可以相信你大概的确是为防止失地农民着想。但是如果你现在连这点都不愿干，不仅不允许农民有卖地的自由，甚至也不允许农民有不卖地的自由，那就怎么谈得上避免失地农民呢？也就是说这种制度的前提就是农民的地是可以抢的，讲得简单点就是这样。

第三个问题是，政府对土地的垄断严重扭曲土地市场，土地的严重供给不足是造成城市房价飞涨的基本因素之一。中国现在经济发展的重点已经变成了城市化，其中核心的问题就是土地开发。中国土地供给严重不足根源在于由政府对土地的垄断权带来的以下问题：

其一，地方政府利用对土地的垄断权试图最大化其收入。任何一个垄断者，无论是有垄断权的商人还是有垄断权的政府，当他追求收入最大化的时候，垄断者一定要限制供给。在土地问题上也不例外。因此，中国城市高房价问题的核心就是由政府垄断土地而有意识地减少供给带来的。

其二，利用对土地的垄断权，政府可以无约束地推行错误政策，全面限制土地供给。例如以保护可耕地，即所谓“18 亿亩红线”为理由限制土地供给的国家政策。“18 亿亩红线”的理由完全站不住脚。道理特别简单，因为 18 亿亩耕地，即 120 万平方公里耕地，只占中国 960 万平方公里的约八分之一。但是，占国土八分之七的绝大部分不可耕地是完全可以用于城市建设的，是没有理由限制的。中国人口密度最高的江苏和浙江，人口密度和台湾及韩国差不多，而台湾及韩国大都是山区，可耕地少。如果没有人为限制土地供给，如果像中国台湾及韩国那样，大量不可耕地被用于城市建设的话（由于土地是私人拥有的，是在市场上交易的，除小范围的区域规划外，没有人为的全面限制土地供给。因此，除了在台北及首尔市中心和个别的几个市中心地价高以外，与其经济发展水平相比，台湾及韩国普遍地价并不高），中国的地价不会这么高，房地产市场不会像今天这样。核心的问题就是只要坚持政府对土地的垄断，所有的房市调控政策除了会损坏市场之外，解决不了高房价的问题。

第四个问题，政府限制土地供给造成的高房价，不仅严重阻碍中国的城市化进程，而且是导致内需不足及城市劳动力短缺的基本原因。世界所有工业化国家的内需的很大部分都是同住房紧密相关的。随着住房的扩大和改善，消费水平稳定大幅上升。当住房的扩大和改善缓慢时，内需发展就会受严重影响。同时，城市住房又直接影响城市工人的生活质量及生活成本。因此，城市住房的高度短缺和高价会大大推高城市劳动力价格。即土地的问题引发劳动力供给不足。

实际上中国是从 1998 年开始房地产的市场化，在 1998 年开始了房地产市场的时候，当时其实也正好赶上了中国政府的一个重大政策变化，当时的一个基本政策变化就是中央政府有个财税政策的变化，所谓的朱镕基启动的分税制改革，是要把财税的权利大幅度的抓回到中央手里去。在这个之前原本中国是以地方收税为主，然后地方再把一部分收来的税再交给中央，那么他要改，他说这个地方收小头，中央拿大头就是所有的税收，但是当时表面上看它的改革的方案是世界银行设计的，但是当时世界银行在设计改革方案的时候，实际上就已经误解了中国的土地制度，他虽然表面上知道中国是国有制的土地，但是他没有意识到这个是多么深刻的一个问题。

世界银行的改革方案是很肤浅的，它基本上就是要中国来模仿美国的联邦税跟地方税之间的关系，所以那个时候基本上就是在模仿中央税相当于美国的联邦税，地方税相当于美国的征税。那么这个税分两部分，大头是中央拿走，小头地方拿走，这个是完全对中国情况的一个误解。原因很简单，因为中国的基本制度就是极权主义制度，就是党控制一切，党控制所有的人事控制政治控制意识形态，但是他把资源和行政下放到地方去了，所以全中国的绝大部分的行政都是地方做的，所以他来模仿美国是完全错误的，美国绝大部分的内容是私营企业做的，就是无论是联邦政府还是地方政府，在经济里的份额都很小的，然后他们做的只是公共服务，但是中国根本不是这样子的。中国的绝大部分资源在各级地方政府手里，原因是地方政府要为地方的经济负基本责任的，而在美国这个地方政府对经济并不直接负什么责任，它只是提供地方的公共服务而已。那么在中国公共服务和经济中间没有清楚界限的，所以这个就是完全错误的理解了中国的问题所在。

然后当中国政府这样改了之后，由于中国的绝大部分的行政是地方做的，而所谓的行政包括了绝大部分的基础建设，所以中国的绝大部分基础建设都是地方政府做的，然后你把钱中央政府拿走了以后，全中国的基础建设不能进行的。所以如果真的是按照美国的税法来改中国的税制的话，中国经济就停止了，不用进行了，所以当时采取的办法就是开放土地市场。

那么开放土地市场靠的就是土地国有制，所以政策设计者的基本想法就是说税收的大头中央都拿走了，那么地方怎么解决自己的财政收入？既然土地是你的，你就想办法卖地或者租地，那么现在马上这问题就来了，当我们讨论到房地产市场的时候，我们现在在中国看到的房地产市场是有一个独家垄断的土地供给者，这和世界上任何别的国家都不一样，独家垄断这个概念，我认为只要有非常基本的对经济学的理解就可以领悟到，因为在经济学里讨论到独家垄断的时候，它的定价是怎么定的？当他独家垄断的时候，他一定要追求他的收益最大，追求收益最大定价的方法就是一定要减少供给，用减少供给的方式把价抬上去，这样才能够最大化它的收益。

于是自从 1998 年开放房地产以来，整个操作按这个操作用控制土地供给的方法来抬高地价，用这个方式政府来获得从土地获得财政收入，所以人们把这种制度叫做土地财政。对所谓土地财政实际上是根源是土地国有制，而不是土地财政政策，你没有土地国有制就没有这个政策，这个政策就没有根子了。所以最后积累下来的结果就是变成了，如果我们是按照房地产的价和人的收入比例来看的话，那么中国就是全世界最昂贵的房地产的国家，那么最昂贵的房地产的国家就意味着大量的财富都进到土地手里，而所谓进到土地手里就是进到政府手里了，所以这个东西就决定了普通人和政府的财富分配，私营企业和政府的财政分配等等，所以政府手里的很多的钱是从土地来的，而所谓从土地来的，实际上是从居民那来的，和从私营企业那来的，就是这么个道理。

那么当以土地财政为基本目的推动的，房地产市场如此的发展的时候，当中国已经变成了世界上最昂贵的房地产市场，也拥有着最昂贵的土地价格的时候，这肯定是不能持续的，因为当它昂贵到某种程度的时候，它肯定是不能再持续发展的了，并且不仅不能持续发展，这种模式实际上也蕴含着重大的危机，也就是现在中国面临的巨大的，天文数字一般的地方债问题。

在全球金融危机的时候，当时中央政府提出来要有 4 万亿财政刺激，实际后来执行的是达到了差不多 10 万亿，当时在提 4 万亿的时候，中央就说得很清楚，中央出 1 万亿，地方自行解决 3 万亿，最后实际弄出来了差不多 10 万亿，中央基本上出的就是一两万亿，其余都是地方政府弄出来，那么问题就是地方政府怎么弄出来的，这就是问题所在。怎么弄出来的？就是靠把土地用一个特殊手段放到银行里去做抵押，在银行借出来的抵押贷款，特殊的办法就叫做“地方融资平台”，所谓的“地方融资平台”实际就是一种特殊的国有企业，国有企业就是个空壳企业，地方政府把一部分的土地拨给空壳企业，再注射一点点的现金给他，于是他拿了这个土地，那么他有个资产负债表就去银行去借钱，用这个方式借出来的，那么为什么要强调这一点就是说自从那个之后，地方上的这种融资平台大发展，所以早在许多年前统计上就已经知道地方融资平台用抵押土地的方式借出来的钱就已经达到差不多 50 万亿，而根据最新的统计数据，中国因为各种原因而制造出来的地方债，已经高达 94 万亿。