2024 年 1 月 23 日，联合国在日内瓦的人权与文明联盟厅举行了对中华人民共和国的普遍定期审议（UPR）。UPR 是一个小型但具有政治重要性的事件，除了作为提高人们对人权问题认识和提供问责制工具外，还可以作为对中华人民共和国与其他联合国成员国关系状态的有益分析的试金石。上一次审议是在 2018 年。

UPR 流程

UPR 本身是由所有其他联合国成员国进行的对中华人民共和国人权的三小时审议。为此，联合国秘书处邀请非政府组织提交有关中国人权的意见，他们会将这些意见发布出来。他们还会发布一份利益相关者报告的摘要，该报告将与联合国关于中华人民共和国的发现报告（自上次 UPR 以来联合国关于中华人民共和国的声明、报告和发现的编纂）以及中华人民共和国自己的国家报告一起发布。

审议由三个国家的“三驾马车”进一步促成。对于 2024 年的 UPR，这些国家将是阿尔巴尼亚、阿拉伯联合酋长国和马拉维，这个三国联盟引起了对该过程中立性的担忧。

审议会包括来自中华人民共和国和联合国秘书处的声明，这些声明基于他们的协调和编译的信息。接下来，所有联合国成员国可以发表评论，通常是向中华人民共和国提出建议。这样的建议理想情况下应该提供中华人民共和国如何改善其人权政策和实践的建设性建议。然而，这些评论受到严重的政治化影响，从严厉批评中华人民共和国的人权违反行为到弃权，再到来自中华人民共和国朋友对其人权记录的赞扬不一而足。此外，由于很多国家都想发表评论，而且时间被划分来容纳所有发言者，因此每个国家预计只能发言 45 到 55 秒。国家还可以在审议日之前提交高级问题，进一步突出特定问题。

外交官经常表达对时间的限制的不满。这不仅不足以解决中华人民共和国的人权记录，而且还会被中华人民共和国的朋友所浪费的时间稀释。因此，UPR 的结果是一系列非常短的评论，反映了一个国家在与中华人民共和国相关的人权和其他优先事项上的稀薄提炼。其中一些评论将是对抗性的，而另一些则会顺应中华人民共和国的立场和语言。因此，UPR 可以作为对中华人民共和国与联合国及其成员国关系的有益分析的试金石。

2009 年的 UPR

在 2009 年，第一轮 UPR 周期，中华人民共和国处于一个截然不同的时代。国内方面，2008 年北京奥运会刚刚结束，胡锦涛是中国共产党总书记和中国国家主席，尽管存在人权违反行为，但西方对中国的崛起持乐观态度。

联合国制作了一个关于非政府组织提交意见的 16 页摘要，其中包括（种族）平等和非歧视、人身自由和安全、司法管理，包括免责和法治、隐私权、宗教或信仰自由、言论、结社和和平集会自由、参与公共和政治生活的权利、工作权和公正有利的工作条件等。

香港在五份提交意见中被提及。许多中国内地的非政府组织正式注册在“中国的香港”，这反映了这座城市被视为一个明显分离、更安全、更自由的人权倡导地。香港人权委员会构成了由 11 个非政府组织组成的联盟，而西藏 UPR 论坛和西藏妇女协会协调了联合非政府组织行动（后两者是侨民团体）。西藏被提及了 11 次，新疆被提及了四次。联合国自己的报告只提到了香港一次，提到了西藏七次，新疆/维吾尔人两次。

在他们的国家报告中，中华人民共和国对“人权基本立场和中国人权情况”的观点包括敦促国际社会“尊重人权不可分割原则，同等重视公民和政治权利以及经济、社会和文化权利以及发展权利”。中华人民共和国重申了他们与其他国家在人权领域进行交流与合作，并促进国际社会采取公正、客观和不选择性的处理人权问题的立场的承诺。

我们可以追溯到中华人民共和国当前国际法上关于人权的语言的起源，这些文件就是其中之一。然而，2008 年的语言明显更为微妙，而现在则更为激进和不妥协，尤其是在他们选择性地坚持某些权利的同时，削弱或忽视其他权利。值得注意的是，早期的语言仍然承认了人权的不可分割性和同等重要性，并促进了中华人民共和国作为一个不同观点的立场，而不是如今所采取的完全不同的框架形式。

2013 年的 UPR

到了 2013 年，中国进入了习近平时代，中华人民共和国的政治和人权状况发生了变化，与联合国和国际秩序的关系也发生了变化。这在 UPR 报告和建议中得到了体现。联合国对利益相关者提交的摘要现在长达 18 页，表明非政府组织的提交数量增加，并涉及的主题范围更广。然而，非政府组织和联合国现在都可以批评中华人民共和国对第一次审议的反应和回应。在这方面，中华人民共和国做出的某些承诺尚未兑现。这表明，虽然 UPR 是一个有助于问责的标杆，但缺乏强制执行机制，让国家改变其行为的动力不足，除了“点名批评”之外。

2013 年的报告中多次提及香港、新疆和西藏。香港建立了许多新的组织来报告本地情况（与总部设在该市的中国内地或国际非政府组织形成对比），这是一个重要的发展。香港是一个枢纽，人们可以离中国内地足够近，但又可以向外界报告发生的情况。报告还包括了越来越多来自中华人民共和国的非政府组织的提交，以及像古巴这样对人权状况提交了积极报告的中华人民共和国友好国家。

中华人民共和国的国家报告重申了 2009 年的提交，强调了在中华人民共和国促进和保护人权方面的努力。它解释说，“中国政府正在努力探索人权发展的途径，建立健全的人权保障制度，并在中国特色社会主义框架内不断丰富人权理论”。中华人民共和国人权语言的演变表明，人权不再被视为“不可分割和平等”，现在取决于中华人民共和国的框架。

2018 年的 UPR

中华人民共和国最近一次的 UPR 反映了一个快速变化的政权，包括其内部和外部的立场和行为，这些通过人权的视角得以反映。这个政权现在是一个新兴的全球超级大国，努力塑造国际法和人权等领域的规范，而不仅仅是遵守它们。

联合国第三次关于非政府组织提交意见的报告长达 20 页，其中包含了严重的遗漏。显然由于中华人民共和国对联合国秘书处的压力，这些遗漏涉及了七份有关中华人民共和国维吾尔族人权违反的非政府组织提交的意见。联合国秘书处后来通过添加更正声明来修正报告中的相关信息，尽管为时已晚。在报告中，香港被提及十次，而西藏被提及五次，新疆被提及两次。考虑到这些地区在这些年间人权状况的恶化，这些相对较低的数字反映了中华人民共和国的压力。

中华人民共和国的国家报告表达了对 UPR 的支持，并努力实施他们在第二轮中接受的 252 项建议中的 204 项。在语言方面，有一个关于“中国特色社会主义人权理论体系”的新而实质性的部分，详细阐述了人权是如何“在以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导下”的。这意味着“中国高度重视促进和保护人权，始终充当人权保护事业的倡导者、实践者和推动者，始终走中国特色人权发展之路”。

起初，提交问题的国家较少，而那些问题确实批评了、对特定主题提出了关切，并要求更多细节。然而，亲中的国家逐渐开始提交赞扬中华人民共和国的问题。例如，2013 年古巴提出的这个提前问题：“中国在促进和实现发展权方面取得了巨大成就。中国愿意分享在这方面的经验吗？”这些问题的迅速增加反映了中华人民共和国与联合国会员国日益友好的关系，以及其能力要求它们提交这些支持性问题。这种策略在战略上扭曲了历史记录，并占用了本应用于解决中华人民共和国真正人权违反问题的时间。中华人民共和国利用这一点来淡化和转移对其的批评。同样，联合国会员国在 UPR 上提出的口头建议表明，中华人民共和国能够获得日益增长的国际支持，并影响各国支持其在联合国的战略，而不是对中华人民共和国进行建设性批评，尽管这是 UPR 的主要目的。

还有其他趋势更加符合 UPR 过程的精神。其中包括更多国家要求中华人民共和国遵守国际法——这是 UPR 过程的核心目标之一——以及随着人权侵犯加剧，对香港和新疆的兴趣增加，吸引了更多国际媒体的关注。

联合国对中华人民共和国的第四轮普遍定期审议于 2024 年 1 月 23 日星期二举行。前三轮 UPR 分别在 2009 年、2013 年和 2018 年进行，与中华人民共和国在联合国的地位和影响力日益增强同时发生。因此，这三轮 UPR 看到了来自支持中华人民共和国的国家提出的问题增加，这些国家对中华人民共和国的人权记录表示认可，同时批评性评论也相应减少。观察这次审议中中国与其他联合国会员国之间的趋势可以作为衡量其与国际社会关系的试金石。

本文讨论的 UPR 的两个特点是提前问题——这些问题在 UPR 会议之前以书面形式提交——以及在三小时的 UPR 会议本身中为每个联合国会员国分配的约一分钟的时间内提出的建议。

在 2009 年至 2024 年间，向中国的 UPR 提交提前问题的联合国会员国数量大幅增加，从 9 个增加到 36 个。这个数字包括对中国的人权记录表示支持以及对其提出批评的问题。在批评性问题中，最经常提及的主题是中国是否遵守国际人权法。这是合理的，因为 UPR 的最初任务是审查成员国是否遵守国际法律义务。

关于中国西藏和新疆自治区以及香港特别行政区的人权侵犯的提前问题数量显著增加，这反映了过去十五年这些地区人权状况的恶化。这些问题在联合国的突出地位的增加部分原因也可以归因于国际社会意识的增强以及公民社会和倡导团体成功引起人们对这些情况严重性的关注。与此同时，UPR 涌现出了新的主题，例如越来越多关于中国 LGBT+人群权利的问题。

与此同时，对中国友好的国家随着时间的推移提出的问题数量也增加了，但很少有国家涉及国际法的遵守问题。这些问题通常涉及发展、扶贫和环境等问题——这些是对人权有影响的重要问题，但也是北京最热衷于在国内外推广的权利。这与在西方话语中对人权的不可分割和个体化的理解形成对比。在考虑中国所偏好的重点的前提下构建问题，使国家能够避免批评中国，同时允许中国打造其作为某种人权倡导者的资历。事实上，来自友好国家的问题通常是祝贺性的，并不一定是以需要回答的方式来措辞的。

举一个例子，古巴在会议之前提交的提前问题包括以下内容：“正如中国共产党第 20 次全国代表大会报告中所指出的，中国正在推进健康中国倡议。您能分享一些好的做法吗？”这不仅是一种赞美，限制了中国的回答，使其能够避免涉及其极端恶劣的人权侵犯，而且这种类型的问题也淡化了讨论的严肃性。在表面上，赞美和批评的出现说明了一个国家人权的相当平衡的形象。然而，这与事实相去甚远。相反，中国与友好国家协调提出这样的问题，以创造一个至少对其人权立场模棱两可的总体形象。通过在联合国制造一大批赞扬性评论，中国随后可以通过指向这些替代性、更具和解性的描述来回避真正的批评。中国背后的这种管理也是为什么许多来自其友好国家的问题看起来重复的原因。许多问题的语言的同质性表明，这些国家只是复制和粘贴中国的说辞，可能是从中国代表团的简报中获得的。此类策略的证据可以追溯到几十年前。根据一篇学术报道，在 1990 年，一位非洲外交官在日内瓦的联合国总部的酒店房间里被十名中国官员拜访，他们向他解释了如何投票和如果他拒绝中国的建议将对他的国家的经济影响。

各国有机会向中国提出推荐，这些推荐理想情况下应该包含改善人权政策和实践的建设性建议。这些“继续”推荐是对国家对中国的态度的粗略代理。它们提供了一个相当好的试金石，可以允许对所有参与国进行直接比较。然而，这种分析并不允许对个别国家的推荐或推荐本身的实质进行更细致的定性评估。然而，这种方法作为一个合理的代理功能，因为要求一个国家“继续”做某事的推荐暗示该国已经在正确的轨道上，并且不需要改变其当前的政策轨迹。考虑到一个国家不太可能要求中国继续实施明显违反其国际人权义务的任何做法，这样的推荐表明了这些国家与中国的积极关系。

随着时间的推移，提出这类推荐的联合国会员国的数量有所不同。较早的 UPR 看到了一个急剧增加。然而，在第三和第四个 UPR 之间几乎没有变化。在某种程度上，这以及提交的提前问题的数量反映了联合国会员国对联合国 UPR 的兴趣和参与程度的普遍增加。但这也反映了北京在 2009 年至 2018 年间如何能够集结大量支持并迅速建立新的友谊。2018 年和 2024 年之间变化微乎其微表明，中国目前可能已经达到了其说服力的上限。尽管他们获得了新的朋友，但也失去了一些支持者。

例如，今年巴勒斯坦国提出了三项非常鼓舞人心的建议给中国：“继续采取措施改善卫生保健服务，以保障所有人包括边缘人群在内的优质和负担得起的卫生保健权利；继续努力确保城乡地区教育机会均等；继续参与全球人权治理体系，加强人权观念和实践的相互学习。”像这样的支持性评论可能是为了获得中国在巴勒斯坦与以色列当前冲突中的支持而提出的——巴勒斯坦以前从未对中国提出任何建议。

另一方面，新西兰此前曾经提出以“继续”开头的建议，鼓励中国改善其人权记录。今年，他们的谨慎乐观主义结束了。相反，他们提出了坚定直接的建议，涉及公民和政治权利、妇女权利，并特别强调了针对维吾尔人、藏人和香港人的侵犯。

中国在国际上的支持者增长的减速与联合国外可观的趋势相一致。许多国家在 2010 年代初对中国感到兴奋，并渴望加深参与并从一个更加一体化和新兴的全球超级大国中获益。最初这受到了“一带一路”倡议和其他合作项目所宣扬的好处的增强。然而，最近，世界许多地方的观念发生了变化，因为一带一路倡议中的过度和实施问题迫使北京与该项目的某些方面保持距离，并重新定位一带一路的战略方向。这损害了友谊，并导致国际组织中对中国的支持减少了。这些趋势反映在 UPR 上。分析显示，一带一路的签署国与在 UPR 上提出积极建议的国家之间存在相关性。反过来，那些不是一带一路的一部分的国家在 UPR 上提出支持性或甚至中立的建议的可能性要小得多。此外，许多友好国家提出的建议并未使用分配的所有时间，而是大部分时间都花在了礼节上。许多建议是模糊的和毫无实质的——即使是那些觉得有必要在表面上支持中国的国家，似乎也很难赞扬其过去五年中对人权的处理方式。

迄今为止，四个 UPR 周期中只有七个国家在每个会议上都提出了以“继续”开头的建议：不丹、埃及、莫桑比克、俄罗斯联邦、越南、赞比亚和津巴布韦。随着人权在习近平领导下的倒退，一些国家的议会和政府认可了新疆持续进行的种族灭绝，联合国 UPR 对人权的谴责标准已经提高。值得注意的是，有 57 个联合国会员国的推荐只有一次以“继续”开头。这表明了在联合国上对中国的支持水平的不一致性，表明几乎没有国家真正致力于长期支持中国，并且大多数国家认为他们的关系是交易性的。

在过去的十五年里，北京最为批评的批评者已经发生了变化。增强的协调能力导致了就特定问题发送强有力的统一信息。例如，2024 年，有 18 个联合国会员国提出了有关香港人权侵犯的建议。这是从 2018 年的六次提及中增加了 300％。这种增长既源于协调能力的增强，也是对 2019 年提出国家安全法以后香港人权状况恶化的回应——这一趋势也在维吾尔人、藏人和其他人权是中国 UPR 的主题的群体中可见。

联合国对中国人权状况进行的普遍定期审议提供了最新的数据，可以跟踪该国与其他联合国会员国的关系。从汇总十五年数据的全貌来看，支持中国政权的国家除了一小部分忠诚的助威者外，很多只是顺风倒舵的朋友，他们的行动是基于一种交易的计算。与此同时，中国最坚定的批评者在谴责人权侵犯方面日益协调一致。

因此，关于中国的人权侵犯，已经形成了越来越多的共识，并认识到这些侵犯自 2009 年以来已经恶化。更坚定、更协调的谴责可能会说服其他国家批评中国，并导致外交政策必须在与中国打交道时承认侵犯。相比之下，中国的朋友们提出的建议比过去更加不协调和模糊。这表明中国在全球影响力上的目标可能没有人们期望的那样坚实。这可能意味着中国的批评者有更多机会凝聚中间地带，那里的国家现在更可能是中立的，而不是支持中国，从而增加了对该政权更加严厉的镇压本能的压力。本次 UPR 表明，中国的崛起正在放缓，对推动人权的普及存在乐观的前景。通过美国及其盟友迅速与“中间地带”国家合作，巩固一个批评中国糟糕人权记录的联盟，这将有助于防止未来的侵犯，进行点名批评，并寻求问责路径。这也应该成为塑造美国及其盟友对中国的更广泛政策的关键组成部分。

作者: 曦承

来源：中国之春