作者：IGNATIUS D.H. LEE /  当代政治观念 APR 15, 2024  转自新世纪

国家利益到底是不是空壳？ 论政府反对国家

我们以为政府代表国家，但是政府与国家为敌怎么办？

我们以为政府代表国家，但是政府与国家为敌怎么办？ 这里说的还不是「火烧赵家楼」痛斥政府或官员「卖国」那种情况。 另一种更深层、更隐蔽的层面，公众根本意识不到政府跟国家可能处于敌对关系，也就是「政府反对国家」这种情况。

当我们说「国家利益」的时候，我们经常想当然以为政府在不同程度上代表国家利益。 即使我们拒绝承认政府代表国家利益，个体服从也间接「默许」（即便不是「授权」）政府代表国家利益。 问题是政府并不必然代表国家利益。 政府不但可能践踏国家利益，甚至还可能与国家利益为敌，这就造成「政府与国家为敌」的奇怪现象。 正是因为经常出现这样的诡异现象，我们不得不怀疑所谓「国家利益」究竟是不是个空壳。

在详细解释之前，我们先不动声色看几个例子。

2003年，在准确发动伊拉克战争以前，美国想在中亚和小亚细亚找地方屯驻军队和战争物资，简单来说就是用作跳板，方便补给和支援即将在伊拉克进行的战争。 美国找到了土耳其（其实俄国也有协助美国使用在乌兹别克、吉尔吉斯和塔吉克三国的前苏联空军基地）。 要知道土耳其主要人口是穆斯林，支持一个基督教人口占多数的国家跟穆斯林兄弟国家开战，很难受到土耳其普通民众支持。 在2003年2月的谈判中，美国承诺支付土耳其60亿美元拨款，外加20亿美元贷款担保。 当时土耳其人口接近7千万，这些援助差不多相当于人均可以领到370美元。 但是土耳其趁机漫天要价，又被美国一口回绝。 土耳其只好用比较不容易引起本国民众反对的让步（仅限美军使用土耳其空军基地解救被击落的空军飞行员），从美国手里换来比原本报价低很多的援助。 这种现象被认为是「用援助买政策」的典型案例。 很少有人问，这笔钱去了哪里？ 土耳其虽然是一个民主程度相对比较高、贪腐程度相对比较低的国家，但比较肯定的是，这些款项既没有流入国库，也没有落入少数几个官员的口袋里。 那这些钱去哪里了？

2001年，美国曾分别给巴基斯坦530美元、尼泊尔3040万美元、印度1.63亿美元援助。 美国给巴基斯坦援助较少，是因为1998年巴基斯坦进行过核试验，对其援助也遭到相应削减。 但是同年发生「911事件」以后，小布希政府取消了对巴基斯坦的援助限制。 紧跟着阿富汗战争爆发，巴基斯坦处在反恐战争前线。 第二年，巴基斯坦就收到8亿美元援助。 同期远离阿富汗前线的尼泊尔收到的援助只小幅度增长到3700万美元，而印度也小幅度增长到1.66亿美元。 随着阿富汗战争取得胜利，美国又减少了对巴基斯坦援助。 很快，巴基斯坦忽然成了「基地组织」和塔利班活跃地带。 如果巴基斯坦政府对境内的塔利班开战，有引起国内叛乱的风险；如果支持塔利班，又有遭美国施压的风险。 于是巴基斯坦政府趁机把皮球踢给美国，要求美国提高援助用以抵抗塔利班渗透。 但是美国国会就提高拨款问题犹豫不决，因为知道巴基斯坦政府会把这笔钱用在不该用的地方，比如私吞一部分，把余下部分用在防范印度上，而不是用在打击塔利班游击队上 。 美国国会不愿意提高援助，美国政府对巴基斯坦政府的怀疑和不满，很快就被巴基斯坦方面察觉到。 于是巴基斯坦领导层假装无视美国压力，悄悄跟塔利班拉拢关系——既然美国不多付钱，巴基斯坦就不陪美国玩了。 美国不是没援助，而是不愿意提高援助。 但巴基斯坦就趁机一边假装跟塔利班打仗敷衍美国，一边甚至暗中助长塔利班气焰。 2008年的「巴基斯坦-塔利班战争」，从6月28日打到7月初，只消灭了1个塔利班武装分子，算是给美国表示一下巴基斯坦的「诚意」。 随着塔利班在巴基斯坦境内疯狂扩张领土，巴基斯坦政府在2009年上半年甚至还支付给塔利班600万美元以达成一项不限期停火协议。 由于担心巴基斯坦落入塔利班之手，美国国会在2009年9月至10月间通过了一项法案，授权美国政府在2010年至2014年之间，每年拨款15亿美元非军事援助给巴基斯坦政府。

但是该法案却反而引起巴基斯坦政府不满，因为法案要求巴基斯坦政府必须跟美国交代清楚钱用在了哪些地方。 在得到美国国会议员保证说美国并不严密监督拨款用途和去向之后，巴基斯坦政府才假装勉强接受了这笔援助，同时加大了对境内塔利班武装的打击力度。 为表示诚意，2010年2月，巴基斯坦还抓住了塔利班二号头目。 尽管政治观察家不少注意到：巴基斯坦并没有决心彻底铲除塔利班的迹象。 如果铲除塔利班，美国肯定又要削减援助了。 美国政府相当郁闷，即便每年拨款15亿美元援助，巴基斯坦看起来却始终没有彻底剿灭塔利班的意思。 结果还得由美国亲自上场，出动部分军事力量在巴基斯坦境内打击塔利班——这引起巴基斯坦政府相当不满。 后来，直到2011年，美国政府才惊讶地发现，美军和情报人员苦苦搜捕多年的「基地组织」头目奥萨玛·宾·拉登（Osama bin Laden），原来就窝藏在巴基斯坦境内，巴基斯坦政府不 可能一无所知。 美国出动特种部队猎杀宾·拉登，也引起巴基斯坦政府强烈不满；与此同时，巴基斯坦政府还竭力撇清关系，称是美军未经巴基斯坦政府允许直接行动猎杀宾·拉登，与巴基斯坦政府没有直接 关联。 美国人知道，这些巨额援助并没有认真用在该用的地方：巴基斯坦不但没有诚心剿匪，反而助长、乃至窝藏塔利班头目，以便长期伸手跟美国要钱，同时又不许美国过问其拨款去向。 那么这些钱去了哪里？ 鉴于巴基斯坦政府严重的腐败状况，许多人想当然就说这些钱被贪污了。 这种揣测既对又不对，至少可以肯定的是，钱较少用在剿匪上，也比较不可能用在巴基斯坦经济建设和改善民生上。 那么这种援助对于巴基斯坦的国家利益有任何裨益吗？

另一方面，公众同样应该怀疑的是：塔利班武装组织入侵巴基斯坦，给巴基斯坦社会和日常生活造成威胁（比如战争、抢掠和恐袭等等），巴基斯坦政府为什么还没有要下定决心铲除塔利班的意思？ 反而看起来更像是故意养着塔利班，好以此跟美国要钱。 这就像极了「眼镜蛇效应」：英国殖民印度期间，由于担心眼镜蛇泛滥，下令捕杀眼镜蛇，民众可拿着捕杀的眼镜蛇来领取赏金；结果悬赏令导致眼镜蛇遭到大量捕杀，民众为了领取赏金， 不得不饲养眼镜蛇来领赏；当政府意识到问题严重性后，又取消了悬赏令，结果又导致民众大量放生眼镜蛇，再次导致眼镜蛇泛滥。 那么，我们又要追问了：对于巴基斯坦来说，姑息塔利班更符合国家利益呢，还是剿灭塔利班更符合国家利益？

第三个案例也跟巴基斯坦有关。 2010年7月底巴基斯坦洪灾致使2000万人受灾、400万人无家可归、以及近2000人死亡。 但是有研究者注意到，这么严重的灾害，却不能单纯怪坏天气。 当然，因政府严重腐败导致该国关键水利工程和防洪工程出现严重问题，这种可能性是存在的。 这是我们先前说「体制性风险」的一部分，但还有一部分原因是政府有所偏私造成的。 研究者指责巴基斯坦当时的札达里政府修建防洪工程只用于保护自己关键支持者和关键票仓，少数民族聚居地和反对派票仓却受到严重损失。 甚至巴基斯坦地方官员也承认，巴基斯坦信德省（Sindh）官员跟士绅合谋，加固了跟自己产业相关或他们认为的重要地区的防洪设施，任由其他地区遭受洪灾肆虐，而这种行为被认为 是有意为之。 巴基斯坦不久收到来自国际社会17亿美元救灾援助，但是这些钱不见得会用在救灾上面，即使我们相信巴基斯坦政府官员并不会主动贪污这笔救灾款项。 1

2010年巴基斯坦洪灾，让人想起2023年中国「京津冀洪灾」。 同样值得注意的地方是：由于政府偏私（乃至政府工作失误），导致洪水对河北省涿州、霸州等多地遭受损失。 在「京津冀洪灾」中，政府形象工程「雄安新区」引起了巨大争议。 舆论认为正是由于地方领导人为保障「雄安新区」面子工程，阻断了往年通常的排洪通道，任由洪水倒灌位于上游的河北地区。

在巴基斯坦洪灾和「京津冀洪灾」中，政府取向性究竟能不能代表国家利益？ 牺牲河北保北京和保雄安就一定是最符合国家利益的吗？ 抑或只是为了不让领导人丢脸？ 因为「雄安新区」至今有很大争议的地方是：在传统泄洪区的芦苇荡和洼地上建设「北京市非首都功能疏解集中承载地」，究竟是不是一项英明决策？ 由于中国不存在民主代议制机制来合法质疑和阻挠「雄安新区」工程通过国家预算，事实上这个超级工程是未经过国民授权的。 政府又怎么判断这个超级工程一定符合国家利益呢？ 巴基斯坦牺牲反对派票仓，跟国家利益有关系吗？

2003年，土耳其跟美国的援助谈判虽然没有达到土耳其漫天要价的目的，但是即便美国最终同意土耳其的漫天要价，直接给一笔巨额拨款给土耳其政府，土耳其政府会怎么用这一笔钱才算符合国家利益 呢？ 显然，我们希望土耳其政府把这种援助用在经济建设和改善国民福祉这样的事情上，而且我们觉得这样做才是最符合国家利益的。 基于这样的假设，我们想象的国家利益在一定程度上可能要违背广大民众的愿望：因为假如土耳其穆斯林反对支持异教徒对穆斯林兄弟国家开战，这种民意是不是国家利益呢？ 如果比起把这笔巨款用在改善土耳其民生上来说，哪一种利益更大、更重要呢？

但政治研究者们恐怕要让我们的美好愿望扑个空：经济援助有自己的逻辑——提供援助的目的就是为了让受惠国政府出卖国民利益，以换取（本届）政府或政权的政治 安全；经济援助本就不是首先作受惠国改善民生之用，不管是美国还是其他国家（本身都不是慈善组织），提供援助首先是为达到某种于己有利的目的，所以首要目的就不是 慈善；与此同时，受惠国也没有把援助用于改善国民生计和福祉上放在优先考虑位置，为调整自身政策以配合援助方需求，受惠国通常要用这些钱来打点自己的重要 支持者，以巩固（本届）政府或政权的统治根基。 在这种情况下，受惠国领导人如果要为自己做出的「牺牲」拿走其中一份，却不一定叫贪污；将其余分给自己重要支持者以换取这些人对政策调整的支持 ，也不见得就是贿赂。 即便如此，民主国家领导人（即使是在民主存在缺陷的土耳其），不见得一定从中拿走一部分，因为要安抚支持者甚至可能比自己直接抽成更重要。 民主国家更关心选票和民意，从这个角度来看，土耳其政府虽然最后以较小代价换取了较少援助，但做出来的事情却跟国家利益没有关联：有限度支持美军使用土耳其机场，虽然获得 较小金额的援助并且没有触怒自己的选民和重要支持者，但是也谈不上涉及国家利益；如果钱并没有用在改善民生福祉上，反而更像是出租国家权力来换取收益，或者说是 国家与国家层面的「权力寻租」。

但如果是专制国家独裁者，拿走一大部分援助、乃至全部独吞，都是可能的。 利比里亚前总统塞缪尔·多伊（Samuel Doe）执政十年间，共接受美国援助超过5亿美元。 在此期间，利比里亚在国际事务上坚决支持美国，反对利比亚和伊朗，美国国家利益也受到很好保护。 但是随着冷战接近尾声的时候，美国不再需要利比里亚支持了，就不再支付利比里亚援助。 这时候，利比里亚独裁者也拿不出什么可以讨好美国选民的东西。 切断援助以后，这位独裁者再也无法继续支付其支持者政治献金。 在1989年底利比里亚发生叛乱，这位以残暴和杀人如麻著称的独裁者，如今众叛亲离，次年就被叛军抓住并残酷虐杀（酷刑长达12小时），全过程还被电视直播 ，死后尸体还被剥光了扔在街上示众。

如果说民主国家（即使是存在不同程度缺陷的民主国家）在玩「用援助换政策」游戏的时候，要优先照顾对象是自己的选民和重要支持者（包括政治上的盟友），因为关系到 政府支持率、选票以及政治盟友不会因为意见分歧发生内讧；专制国家要首先考虑的则是政权稳固，所以援助也被用以收买掌握实权的重要利益相关人。

在巴基斯坦的案例中，姑息塔利班无疑是养虎为患，但剿灭塔利班又可能引起本国反美势力的谴责。 但是你能说反美才符合巴基斯坦国家利益吗？ 巴基斯坦政府一边假意清剿塔利班，一边又悄悄姑息和纵容塔利班，假如这样做才最符合巴基斯坦国家利益，那么以此换来的美国援助如果用在改善民生和福祉上，也可以是符合国家利益的。 但是巴基斯坦政府并没有这么做。 这也是为什么年年都有巨额国际援助，像洪水一样涌入非洲和部分亚洲国家，甚至许多援助就是用于扶贫济困的专项款项，最终也被政府虹吸干净，丝毫没有改善贫困，反而贫困 被用来无止境地吸纳国际援助（就好像贫困成了一种特殊产业，政府〈或者官员〉以此增加收入，援助却不必然用在该用的地方。 这就像另一种「眼镜蛇效应」：用无穷无尽的贫困〈甚至饥荒〉像无底洞一样吸引国际援助。 这一点我们在后文再讲）。

从巴基斯坦的案例来看，政府反而可能跟国家利益互相敌对。 跟土耳其和利比里亚情况相似，有关（本届）政府或政权利益考量是最具体的，也是优先考虑对象。 政府或政权利益凌驾在国家利益之上，让国家利益背负着一个徒有其表的空壳。

你也许会说，国家与国家层面的「权力寻租」，对受惠国来说可能架空国家利益，直接或间接造成「政府反对国家」的奇怪现象，但对于提供援助的国家来说，也 不见得符合国家利益。 虽然我们并不能一口咬定「所有国际援助都是用于收买对方政策转变的」，但是我们在国际交往这个领域看到了巨大的灰色地带。 恰恰是透过这个灰色地带，我们看到国家利益和政府或政权利益可能有不一致 的情况。 也正是在这个灰色地带上，我们看见「政府反对国家」的情况不见得就是一种非常态。