作者：◎谭慎格（John J. Tkacik） 来源：自由时报 2024/05/05
中国海警船使用高压水炮攻击菲律宾运补船，多次导致菲律宾海军人员受伤，也让菲国军方意识到，《菲美共同防御条约》对于「武装攻击」的定义有待补强。 （法新社档案照）
上个月，西太平洋地区的安全架构展现重新规划的布局。美国大幅强化与日本、菲律宾共和国（RP）、澳洲和英国等盟友的双边条约区域网络。这种网络在华盛顿被称为「网格」（lattice）。然而，这种「网格」是由已有七十年历史的安全条约编织而成，如今已不再有能力应对来自民族国家的「灰色地带」（gray-zone）威胁，这些国家虽然是侵略者，但也是联合国安全理事会的常任理事国。
相较之下，已四十五年的《台湾关系法》（TRA），就其文字表述而言，超越美国在一九五○年代签订的双边条约中「如钢铁般坚定」（ironclad）的传统措辞，表达出一种范围更广泛、「坚若磐石」（rock solid）的全方位安全承诺。
安全「网格」 有别双边条约「轴辐」
让我归纳一下美国当前的安全网络，也就是现在华盛顿所谓的「网格」，以区别于旧式双边条约的「轴辐」（hub-and-spoke）体系。美国与日本、菲律宾、澳洲和南韩都签订了共同防御条约，这些条约迄今都是透过华盛顿的中心「枢纽」（hub）分别管理。
过去十年来，美国的每个伙伴都面临来自中国的安全挑战。中国海警局（CCG）几乎每隔两周，就会在南中国海袭击菲律宾海军船只。在「尖阁诸岛」（钓鱼台），日本调查船在四月廿五日至廿七日，连续三天遭到中国海警船骚扰。澳洲和大韩民国（ROK）也重新定位与美国的联盟关系，以应对中国的威胁。马尼拉和东京都一再要求华府保证，各自的双边条约涵盖遭到北京挑战的领土。
拜登政府—以及此前的每一届政府—都提供了这类保证。
不过，这里有一个问题。旧条约规定，缔约国必须遭到「武装攻击」（armed attack），而且必须向联合国安理会「报告」（report）这类侵略行为。
中国是安理会常任理事国之一，但它非法宣称对一三○万平方英里的整个南中国海拥有主权，其中包括廿五万平方英里的菲律宾专属经济区（EEZ）。过去两个月，中国海警船在南中国海的菲律宾水域三度使用高压水炮，攻击向驻守仁爱暗沙（Second Thomas Shoal，菲称爱尤银礁，中称仁爱礁）的菲律宾海军陆战队运补的小型货船。
可是，这些冲突算是「武装攻击」吗？
中国的每次袭击都导致菲律宾海军人员受伤。三月五日，在小型补给船「Unaizah May4」驾驶室的四名菲律宾海员可能会想，「如果这不是武装攻击，什么才是武装攻击？」菲国武装部队西部军区（WESCOM）司令卡罗斯（Alberto Carlos）中将，当时也在「Unaizah May4」补给船上担任观察员。他也在中国的水炮攻击中被飞溅的玻璃割伤流血。他清楚地意识到，《菲美共同防御条约》对于「武装攻击」的定义有待补强。
当时，菲律宾总统小马可仕（Ferdinand Marcos Jr.）正准备与美国总统拜登在华盛顿会晤。他说，现在「既不是援引该条约的时机，也不是理由」，但他对此事件「极为担忧」。菲律宾外交部长马纳罗（Enrique Manalo）四月十四日在华盛顿表示，「我们确实强调有必要继续就《菲美共同防御条约》进行进一步澄清性讨论，因为我们认为这也将有助于遏制中国的进一步挑衅。」
从三月到四月，美国外交官都在筹备他们的中国战略，他们决定代表盟友，以强势姿态向北京交涉。如果北京企图玩弄这种战争边缘（brinkmanship）手段，华盛顿将需要一个可靠的安全「网格」来较量。
武装攻击与灰色战术 仅一线之隔
到了四月底，美方已经组成一个「网格」，希望借此说服北京克制。在美国国务卿布林肯四月廿四日至廿六日访问中国，会晤中国「国家主席」习近平与涉外事务「一把手」、外交部长王毅之前，年度「肩并肩」（Balikatan）联合演习也在廿二日登场，美国、菲律宾和日本部队今年史无前例地在南中国海和巴士海峡进行联合操练。 「肩并肩二○二四」演习还包括澳洲和法国海军进行「联合航行」演练，击沉一艘模拟的「敌舰」，即已经退役的补给船「卡里拉亚湖号」（BRP Lake Caliraya），这艘船恰好是菲律宾唯一一艘在中国建造的船只。
不仅如此。等到国务卿布林肯抵达北京，美国陆军已经在东亚地区部署四十年来首见的陆基中长程「战斧」（Tomahawk）巡弋飞弹，能够攻击中国南部的目标。在哪里？在吕宋岛！
还没结束。美国总统拜登在白宫接待菲律宾总统小马可仕，与日本首相岸田文雄，举行史无前例的三国领袖高峰会。四月十一日，岸田首相在美国国会参众两院联席会议上发表演说，强调「中国目前的对外立场和军事行动，不仅对日本的和平与安全，而且对整个国际社会的和平与稳定，都构成前所未有的、最大的战略挑战。」岸田在暗指中国并吞台湾的意图时警告说，「今天的乌克兰，或许就是明日的东亚」，这句话赢得全场起立鼓掌。
因此，中国初露端倪的霸权，重新启动了美国与西太平洋主要盟友—日本、菲律宾和澳洲—长期休眠的安全条约「网格」。就连英国也加入，提议邀请日本参与「澳英美三方安全伙伴关系」（AUKUS）的先进军事科技合作。
不过，美国在西太平洋地区的安全条约「网格」，至少存在两个问题。首先，这些条约是建立在缔约国将遭到「武装攻击」的假设之上。正如马尼拉和东京已经发现，「武装攻击」与中国「灰色地带」战术的门槛仅有一线之隔。中国海警利用高压水炮、冲撞和成群的大批渔船来骚扰对手。
向UN安理会报告遭攻击 毫无意义
第二，美国做为缔约国的每一项共同防御／安全条约，都规定这种「武装攻击」…「应立即报告联合国安全理事会…此等措施应于安全理事会采取恢复并维持国际和平与安全之必要措施时予以终止。」
今天，向中国担任常任理事国的联合国安理会报告，根本是多此一举，毫无意义。
现在我们来看《台湾关系法》。一九七九年，卡特政府在撤销对台北的外交承认后，并未向台湾提供安全承诺，引发参议院不满。爱达荷州民主党参议员邱契（Frank Church）与纽约州共和党参议员贾维茨（Jacob Javits），共同重新起草《台湾关系法》的安全条款。贾维茨说，新草案「在功能上相当于一项安全条约」。
结果，《中美共同防御条约》规定军事行动只能由「外来武装攻击」触发的条款，在《台湾关系法》中被置换为「任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之举—包括使用经济抵制及禁运手段在内」即可触发。
《中美共同防御条约》关于「武装攻击」「应立即报告联合国安全理事会」的条款，由于显而易见的原因被剔除。相反地，《台湾关系法》言明：「指示总统应迅速通知国会」，不仅是面临外来武装攻击，而且是在台湾「人民的安全或社会经济制度遭受威胁」之际。
与《中美共同防御条约》一样，《台湾关系法》强调：「…总统和国会将依宪法程序，决定美国应付上述危险所应采取的适当行动。」
什么是「适当行动」？ 《台湾关系法》阐明美国有义务「…维持美国的能力，以抵抗任何诉诸武力、或使用其他方式高压手段，而危及台湾人民安全及社会经济制度的行动」，并且「提供防御性武器给台湾人民」。
四月廿四日，拜登总统签署一项包含台湾等国家金额达八十亿美元的对台军援计画，这是一九七八年以来的首次。据报导，美国在台湾有大规模军事存在，投入战斗通信、武器训练和所有多边任务熟悉功能，这些都是「肩并肩二○二四」等大型战区级作战演习的要件。
台湾关系法规定 提供新概念架构
北京的大战略似乎是利用「灰色地带」侵略，「逐一」恫吓美国的盟友，因为它们各自的双边条约都是以「武装攻击」和联合国评估为前提，而在中国对台湾采取行动之前，只要「任何诉诸武力、或使用其他方式高压手段」对付台湾，即可启动《台湾关系法》，并且避开联合国。因此，《台湾关系法》的规定为美国与印太地区的伙伴共同管理多边合作安全「网格」，提供了一个新的概念架构。
◎谭慎格（John J. Tkacik）
（作者谭慎格为美国退休外交官，曾分别在台北和北京任职，现任美国国际评估暨战略中心「未来亚洲计画」主任。国际新闻中心陈泓达译）
