华盛顿, DC.

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中国政府于 2014 年启动了一个雄心勃勃的社会信用体系建设计划。在过去的几年里,国务院发布了几份关键文件,旨在定义这样一个体系的目标和关键参数。根据这些文件以及媒体上对该系统进展的报道,可以明显看出中国政府在构想和明确其社会信用体系功能方面取得了重大进展。目前,北京的做法仍然是试验性的,试图通过地方层面的试错逐步改进系统的设计和能力。根据 2014 年国务院发布的概要文件中设定的雄心勃勃目标来判断,由于巨大的技术和管理挑战,实际上在建设该系统方面的进展可能会受到限制。

中国政府正在建设的社会信用体系在国际社会中引起了巨大关注。许多人警告称,这个系统将包含涵盖普通中国公民生活各个方面的数据,将使中国的党国体制能够拥有相比拟奥威尔在《1984》中所能想象的监控能力。然而,尽管对中国的社会信用体系存在大量炒作和恐惧,但基于可靠证据的学术研究仍处于初级阶段。因此,关于这个中国政府投入了巨大政治资本、官僚能量和财政资源的体系,仍然有很多未知情况。根据官方文件和媒体报道的证据表明,与其在制度创新方面的成熟做法一样,中国高层领导人可能已经设定了关于该系统能力和建设速度的雄心勃勃目标,但真正的建设和测试工作正在数十个地方的各种试点项目中进行。在这个阶段,省级和地方政府遵循北京在相关计划和法规颁布中设定的广泛指导方针,但他们仍保留在设计和运营各自系统中的重大自由裁量权。

考虑到建设可能被合理称为“所有监控系统之母”的巨大技术和管理困难,这种渐进的方法似乎是有实际意义的。但中国地方行政区划的巨大多样性,如其行政能力、财政资源和技术成熟度,可能会在建立一个一体化和可靠的国家社会信用体系方面产生严重的复杂性。这个过程可能需要比中国领导层最初预期的时间更长。虽然一个零散且效果较差的社会信用体系可能会加强中国监控国家的权力和影响力,但是一个任务是监督和制裁政府工作人员、公司和普通公民的有缺陷的体系也存在潜在的风险。除了明显的腐败、滥用和侵犯监控对象的权利和隐私的潜在风险外,甚至在数据收集和处理方面存在相对较小的错误率也可能严重损害惊人数量的无辜人民的福祉和生活。

在国务院在 2014 年宣布建设国家社会信用体系计划之前,中国政府就长期以来采取了持续的努力建立各种平台或系统来收集公民和企业的数据。其中最著名的是 1998 年启动的“金盾工程”,在过去的 20 多年中,该项目为公安部提供了庞大的数据收集和高科技监控能力。由于“金盾工程”,中国警方现在可以立即获取大多数成年中国公民的重要个人数据,包括在许多情况下的生物识别信息。语音识别、无处不在的视频摄像头、人脸识别和宽带通信网络也增强了中国警方打击犯罪和监视被视为对中国共产党统治构成潜在威胁的个人和团体的能力。

然而,中国共产党渴望建立一个更加全面的系统,可以帮助监控日常的社会经济活动,收集和维护关于这些活动的庞大数据库,并利用这些信息来影响企业实体和私人公民的行为。在 2012 年 11 月习近平崛起以及一年后转向强硬专制统治之后,全国社会信用体系的推动势头增强。对这种体系的第一次提及出现在习近平被吹捧为经济改革大胆蓝图的 2013 年 11 月中共十八届三中全会所通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中。在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的第三部分中,有一句简短而无害的引述:“我们将建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信”。尽管这一政策目标被纳入到全会决定中当时并未引起太多关注,但中国政府的意图和野心在 2014 年七个月后变得明确,当时国务院发布了一份“规划纲要”,宣布在 2014 年至 2020 年期间全面建设社会信用体系。2019 年 7 月,国务院办公厅发布了一份看似是后续文件的文件,“国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见”。尽管这一意见在内容上与 2014 年国务院发布的“规划纲要”基本相似,但 2019 年的意见权威性较低,尽管其内容更为具体。2019 年发布的“指导意见”的两个最值得注意的特点是将国家发展和改革委员会确定为主要协调员,并认可了前五年各种试点项目中采纳的许多措施。

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在分析这项计划的概念框架、目标、政策工具和实施之前,值得注意的是,中国共产党的最高领导层非常重视这个项目,这可以从 2016 年中央全面深化改革领导小组召开的至少四次会议中看出,这些会议讨论和批准了与社会信用体系相关的关键文件,同时也可以从习近平在这些会议上的个人指示中看出(习近平是该中央领导小组的主席)。例如,在 2016 年 4 月 18 日中央领导小组的会议上,习近平提到了建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度,加快推进社会诚信建设,要充分运用信用激励和约束手段,建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制,推动信用信息公开和共享,着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题。他强调应重点解决危害公共利益和安全、引起公众强烈反响、对经济社会发展产生严重负面影响的重点领域失信问题。在 2016 年 11 月 1 日中央领导小组讨论三个关于社会信用的重要文件的会议上,习近平指出,加强政务诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设,是社会信用体系建设的重要内容。习近平进一步表示,建立这一体系的工程应以重点领域、重点人群为突破口。

从相关中央政府政策、文件和省级计划的推出时间表来看,可以判断习近平对社会信用体系的兴趣和支持很可能为加速实施国务院 2014 年文件中最初规划的愿景提供了必要的政治动力。特别是,关于建设社会信用体系的关键国务院政策都是在 2016 年底发布的,显然是在全面深化改革领导小组的会议上获得批准后发布的。

在规划社会信用体系的原则、框架、目标和实施指南方面,最重要的文件是由国务院于 2014 年 6 月发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014–2020 年)》,该纲要为我们提供了一个宝贵的窥视中国政府构想中的社会信用体系。在这里,我们只能突出其最显著的特点。

在目标方面,这份纲要列出了雄心勃勃但相对宽泛的目标。考虑到巨大的技术和管理挑战,中国领导人希望保留足够的灵活性是可以理解的。根据《规划纲要》,到 2020 年,社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立。此外,将建立一个基于信用信息资源共享的信用信息征集体系,覆盖全社会。以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成,信用监管体制基本健全,信用服务市场体系比较完善,守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展,市场和社会满意度大幅提高。全社会诚信意识普遍增强,经济社会发展信用环境明显改善,经济社会秩序显著好转。这么多年过去了,自国务院发布这份文件以来,进展似乎是参差不齐的。尽管中央政府和地方政府已经颁布了大量关于社会信用的法律和法规,但很难评估该体系许多方面的进展。

尽管中国的社会信用体系在增强党国对普通公民的监控方面引起了许多分析和关注,但是有关针对企业的研究则相对较少,但实际上,国务院文件也将政府实体和工作人员的监控视为一个重点领域。总的来说,中国政府试图利用该系统监控四个领域的活动。

政府实体和工作人员

国务院文件确定了一个长期目标,即建立一个由政府在其行政活动中获取的信息共享系统。这样的系统旨在提高政府的行政效率和服务水平。政府还将领导利用信用信息和信用产品,在颁发许可证、进行采购、任命、晋升和监督官员以及履行其他行政职责方面进行操作。文件设想了这个社会信用体系对增强国家执行法规的能力和改善统计数据收集和地方财政管理的积极影响。最有趣的是,该系统还会监控公务员队伍。在“加强公务员诚信管理和教育”一节下,将建立每个政府工作人员的诚信档案。该档案将包括个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为。所收集的信息将是评价、任命、奖励和惩罚官员的重要依据。

2016 年 12 月,国务院发布了《关于加强政务诚信建设的指导意见》,对构成政府工作人员诚信的信息提供了更多细节。结果发现,政府工作人员(以及各级政府)都有自己的信用记录,其中包括对他们违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。此类信用记录将由各级政府负责社会信用体系建设的主管机构进行收集和公开。官方国家网站“信用中国”将根据法律法规逐步披露各级政府和政府工作人员的失信记录。

商业领域(企业社会信用体系)

该文件在商业实体和活动方面的篇幅要比政府实体、人员或普通公民多得多。它确定了一系列活动,关于这些活动将收集信息用于企业社会信用体系。除其他事项外,企业社会信用体系将收集关于安全、欺诈、贷款偿还、遵守税收法规、建设、政府采购、公司披露、广告、专业服务和电子商务等方面的信息。

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社会领域

国务院文件中的社会领域似乎是一个广泛的,甚至是重叠的范畴,涵盖了政府、非营利实体和商业机构所进行的活动。例如,医疗保健、计划生育、社会保障、教育、科技研发、环境保护和清洁能源都包括在这一领域,即使中国政府在执行这些活动和服务时是主要或唯一的参与者。但这个领域也包括一些公共和私营参与者发挥重要作用的领域,如文化、体育、旅游和互联网。文件中的两项规定值得特别关注。首先,社会(非政府)组织被单列为一个独立的类别。设想中的社会信用体系将依托法人单位信息资源库,加快完善社会组织登记管理信息。健全社会组织信息公开制度,引导社会组织提升运作的公开性和透明度,规范社会组织信息公开行为。另一项规定涉及互联网。根据文件,将逐步实施实名制登记,并建立一个“网络信用评价体系”,对互联网企业的服务经营行为、上网人员的网上行为进行信用评估,记录信用等级用以评估互联网公司和互联网用户的信用。此外,还将建立涵盖互联网企业、上网个人的网络信用档案,积极推进建立网络信用信息与社会其他领域相关信用信息的交换共享机制,大力推动网络信用信息在社会各领域推广应用。最令人不安的是,将编制一个“互联网信用黑名单”,建立网络信用黑名单制度,将实施网络欺诈、造谣传谣、侵害他人合法权益等严重网络失信行为的企业、个人列入黑名单,对列入黑名单的主体采取网上行为限制、行业禁入等措施,通报相关部门并进行公开曝光。

个人

2014 年的国务院文件仅简要提到“自然人”,这表示设想中的系统将依赖于国家人口数据库中收集的普通公民信息资源,以建立和完善普通公民社会和经济活动的信用记录。该系统将覆盖中国所有自然人。对于“重点人群职业信用建设”,将给予特别关注,如公务员、公司法定代表人、律师、会计专业人士、注册会计师、统计专业人员、税务专业人员、审计师、评估师、上市公司高管、医护人员、教师、科研人员、媒体工作者、导游和其他专业人员。

在随后的 2016 年国务院文件中,专门关注自然人,中国政府提供了更多关于社会信用体系直接影响个人的细节。该文件标题为《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》,列出了关注个人的社会信用体系的关键要求。除了重申 2014 年文件中确定的“重点人群”将继续成为该体系的重点外,“指导意见”的要点包括以下内容:

(1)建立基于真实姓名的公民社会信用代码制度,并统一使用国家身份证号作为全国统一社会信用代码:当前的国家身份证号还将包括中国公民的指纹信息,实现公民统一社会信用代码全覆盖。此外,将推广真实姓名注册系统在互联网、邮政服务、电信和金融账户等领域的应用。

(2)建立记录“重点领域”工作人员信用状况的机制,并及时收集这些个人活动所产生的信用信息:值得注意的是,国务院要求金融信用信息基础数据库和个人征信机构要大力开展重点领域个人征信信息的归集与服务。鼓励行业协会、商会等行业组织建立健全会员信用档案。

(3)隐私、数据保护和信用修复:《指导意见》要求制定规则,明确个人信用信息查询和使用的限制和程序。加强监管,确保金融信用信息数据库和信用收集机构按照规定进行活动。加强对个人信用信息泄露、伪造、破坏、出售和非法提供的执法。对金融机构、信用收集机构、互联网公司、大数据公司和移动应用开发公司进行优先监督和控制,规范其在收集、提供和使用个人信息方面的活动。建立个人信用修复制度,以及争议解决和行政复议制度。及时履行合同、志愿服务和慈善捐赠等活动可用于修复社会信用。

(4)统一的国家个人公共信用信息目录、分类标准和共享交换规范:将建立一个国家个人信用信息数据库,基于共享信用信息平台。国家信用信息共享平台将逐步成为跨区域、跨部门、跨行业个人公共信用信息的互联、互通、互查机制。这样的系统将提供信息查询服务。具体而言,政府将探索建立个人公共信用信息和管理信用评分的机制。在适当的条件下,社会信用体系将向收集个人信用信息的机构提供服务。初步阅读该条款表明,新兴的社会信用体系具有商业化的潜力。

(5)联合奖惩机制:为了使社会信用成为一种有意义的控制工具,中国政府寻求奖励那些社会信用良好的个人,并惩罚“严重失信个人”。政府将向信用优良的个人在教育、就业和创业方面提供优惠待遇。那些具有优良信用记录或连续三年没有违规记录的个人可能在行政审批申请中获得“绿色通道”待遇。在“重点领域”,“严重失信个人”将受到不明确的联合惩戒。鼓励企业向“严重失信个人”提供差别化服务。严重失信行为包括危害公众健康和安全的行为,以及对司法和行政机关的抗拒、恶意逃避债务义务、非法集资、电信和互联网诈骗、交通违法和拖欠税款。有关这些个人的信息将由各级政府在官方国家“信用中国”网站的帮助下披露。在国务院于 2016 年 5 月发布的一份名为《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》的文件中,政府详细说明了对优良社会信用的具体奖励以及对失信行为的惩罚。文件中列出的惩罚似乎是针对违反经济合同或贷款条款的个人。被列入“限制出境”的这些个人将受到在购买房地产、乘坐商业航班、购买高级火车票、度假和入住豪华酒店等方面的限制。商业银行和其他金融机构将被引导拒绝为他们提供金融服务。当然,可以想象类似的惩罚可能会对从事政治上冒犯行为的个人施加,这些行为会损害其社会信用。

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2016 年 9 月,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,对那些故意违约或未执行司法裁决的人提供了更为详细的惩罚措施。

国务院 2014 年的《规划纲要》提出了一系列措施,旨在建立一个具有普遍覆盖和信息共享能力的体系。其中,有三项值得特别关注:建立区域和行业信息数据库;建立信用信息收集系统;促进跨部门和跨地区的信用信息交换与共享。

行业和区域数据库的建设

重点领域将优先建设信用信息数据库。根据国务院的规定,涉及以下领域的实体和个人将建立信用信息档案:商务、税收、价格、进出口、安全生产、产品质量、环境保护、食品及卫生产品、医疗保健、知识产权、物流、建筑、电子商务、交通运输、合同履行、人力资源、社会保障、教育以及科学研究。

区域数据库仅包含与政府行政活动相关的信息。其目标是为企业、个人和信用征集机构提供有关行政事务的信用信息访问权限。然而,根据地方试点项目和法规,许多地方政府设立的信息数据库将包含商业实体和私人个人活动的信息。

征信系统的建设

国务院并未明确定义谁将拥有和运营“征信机构”,但在信息共享部分提到的“社会征信机构”表明它们将包括商业和主要为私营企业的实体。这些机构将根据法律收集、处理和存储企业、非营利实体和个人的信用信息。这些机构的信用征集系统的建设应得到地区和行业当局的支持。这些征信机构将根据市场需求提供专业服务。此外,它们将扩大信用报告在金融服务和政府行政执法活动中的应用。

除了征信机构外,金融部门将建立自己的统一征信平台。该平台将促进监管银行业、证券业、保险业和外汇管理等金融机构的信用信息系统的整合。

信用信息的交换和共享

利用现有的信用信息系统基础设施,促进各种信用系统之间的互联互通和交换共享,逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络。根据法律推进行政信用信息系统和征信系统之间的信息交换和共享。利用市场激励机制,鼓励社会征信机构整合行政和非行政信用信息,并建立提供差异化征信服务的系统。

该条款表明,中国政府不仅设想了一个具有普遍覆盖和信息交换共享能力的社会信用体系,还设想了一个公私合作伙伴关系,将整合政府运营的系统和商业系统(商业系统将被激励与政府密切合作)。

2014 年的《规划纲要》要求地方和部门当局(各地区、各部门)组建工作组,制定具体措施来实施该纲要。这些当局要定期评估其辖区社会信用体系建设的进展。负责存在严重失信问题的地区和部门的官员将被追究责任。地方政府将为社会信用体系建设提供必要的资金,并投资于该体系的基础设施和示范项目。鼓励地方政府和行政部门开展试点项目。

《规划纲要》提到了三种试点或示范项目:首先,“地方信用建设综合示范”将努力在辖区内建立具有全面覆盖的综合系统。其次,将建立地区合作试点,促进地区间信息交流与共享以及联合奖惩机制的运作。第三,将在《规划纲要》中列出的“重点领域和行业”中实施试点信用报告系统。

一套跨部门会议制度将协调社会信用体系建设的任务。社会信用体系建设的进展将成为评估行政绩效的重要组成部分。这些跨部门会议将定期举行,报告进展情况并研究解决重大问题。

根据以上分析的重要官方文件,我们可以得出几个初步结论,关于中共在构建社会信用体系方面的目标和政策工具。

首先,党已经在这个优先项目上投入了巨大的政治精力,将继续发展这个系统,不管外部的批评和关切。这样一个系统在监督政府官员、规范商业实体和监控私人个体方面的好处远远超过了在财政资源和国际声誉方面的潜在成本。

其次,尽管党可能为社会信用体系设定了广泛而宏大的目标,但显然在许多技术和行政挑战上并没有答案。这或许是为什么北京允许了许多地方的试点项目或示范项目的最重要原因,这些项目可能有助于北京完善和改进系统的设计和功能。然而,获取所有必要的信息来改进系统可能比预期的要困难得多。因此,建立和运营一个完整的国家体系可能需要相当长的时间。

第三,到目前为止,大部分进展都发生在商业领域,那里更容易收集关于公司或个人行为和活动的信息。在这个阶段,专业人士是重点对象。我们可以预期,未来中国政府将从商业领域学到的经验应用到其他领域。

第四,中国党国将征集私营部门的协助和参与社会信用体系的发展和运行。具体来说,征信机构和科技公司的服务将构成系统的重要组成部分。

最后,按照设计,社会信用体系将完全具备普遍覆盖和监视的能力。尽管官方文件中很少明确提到将该系统应用于维护社会稳定(除了提到“互联网信用黑名单”),但“失信”的模糊而广泛的定义表明,一旦完全建立和运作,中国的社会信用体系可能轻易地被用来对国家的企业和个人进行高水平的监视,并阻止党认为不合意或有威胁的行为和活动。

来源:中国之春

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