【书摘】 2024 年 9 月 27 日 来源:思想坦克

 

2发展「战略现实主义」外交

继承「价值外交」与修正轨道

安倍政权自上台以来,便提出了以「积极和平主义」为基础的「俯瞰地球仪外交」,除了日美关系、亚洲政策之外,更积极展开对欧洲、俄罗斯、中东、非洲、拉丁美洲等多个国家、多个地区的扩大外交。曾在安倍政权的内阁官房任职,后来担任首位国家安全保障局长的谷内正太郎,在二○一三年七月的访谈中表示,在延续第一次安倍政权的外交路线的同时,将日美同盟作为基础,以实施「战略外交」。

第一次安倍政权期间,最值得一提的是,由当时的外相麻生太郎推动的「自由与繁荣之弧」构想。这项构想,旨在支援横跨欧亚大陆和广阔海上生命线的各国,实现以自由与繁荣为目标的宏伟外交政策路线。以上是基于一个积极进取的想法,认为可以在地缘政治中找到自由和繁荣的机会,但当时的美国国防部认为地缘政治是不稳定的,并以「不稳定之弧」来表示担忧。

但是在第二次安倍政权期间,「自由与繁荣之弧」这个概念并未被采用,「价值观外交」也没有被广泛运用。这背后有麻生太郎个人对「自由与繁荣之弧」的强烈执着,也有在外交上宣扬「自由」价值的困难之处。安倍政权再次上任时的二○一○年代,在国际关系中,必须面对许多增强了力量的新兴国家,也有许多国家迈向民主化或者强化了威权体制。

另一方面,安倍表示,「二十一世纪外交和安全保障政策中,最大焦点是如何应对崛起的中国」。为此,须以日美同盟为基础,强调扩大全球伙伴关系的重要性,进而巩固民主体制,同时面对中国的战略观点也获得重视。而与之建立这种「伙伴关系」的候选国中,包括具有不同政治制度的国家。

此外,从第一次安倍政权到第二次安倍政权,也可见到日本的「价值外交」出现了新的发展。日本的外交方向虽然仍延续「扩大战略空间」(国家安全保障局长谷内)的目标,但在第二次安倍政权中的「价值」倾向,变得更朝向实用主义(pragmatism),而这可从第二次安倍政权对俄罗斯、土耳其、沙乌地阿拉伯、越南和泰国等国制定的政策看出端倪。日本也正与那些民主制度倒退、权力集中的独裁政权,以及发生军事政变而导致自由和民主价值停滞不前的国家之间,发展外交关系。

战略外交的开始

安倍政权的外交原则,是透过制定《国家安全战略》过程中所产生的「基于国际合作原则下的积极和平主义」与「俯瞰地球仪外交」之基础而确立的。为了落实外交原则,首相安倍和外相岸田文雄自上任以来,便积极进行领袖级和部长级外交,并多次出访东协各国、印度、中东各国、非洲各国、欧洲、俄罗斯等国家。

安倍政权第一年的外交政策中,凸显了对经济外交的强化。这也是出于对安倍经济政策「安倍经济学」的重视,特别是安倍晋三在二○一三年九月访美期间,于纽约证券交易所发表演讲时,象征性地呼吁「购买我的安倍经济学(buy my Abenomics)」。二○一三年也是开启跨太平洋伙伴协定(TPP)、区域全面经济伙伴协定(RCEP)、日中韩自由贸易协定(FTA)、日欧经济伙伴关系协定(EPA)等前所未有大规模经济合作协议谈判的一年。

参拜靖国神社与战略外交的不协调

在安倍政权初期所开展的外交重点,为二○一三年十二月安倍参拜靖国神社所引发的国际影响。

安倍参拜靖国神社引起中国和韩国强烈反弹,或许也在预料之中。然而,对安倍政权造成打击的是,美国政府立即发表了一份不寻常的官方声明来批评安倍。驻日美国大使馆也表达强烈指责,认为「日本是我们重要的盟友和朋友,但美国政府认为日本领导人所采取的行动,将会加剧与邻国的紧张关系,美国为此感到失望(disappointed) 」。

安倍政权在展开战略外交的同时,不得不面对因涉及历史问题而产生的矛盾。首相官邸在处理参拜靖国神社问题时,因日本在面对历史问题时的保守冲动,以及在面对国际秩序时的修正主义,让他们感到相当苦闷。此后,安倍政权的外交和安全保障政策,将实际禁止参拜靖国神社,并强化压制保守冲动的战略现实主义。

安倍政权于二○一五年八月十四日发表的战后七十年谈话,提出解决历史问题的完整战略方针(详情请参见第六章)。 「七十年谈话」指出,日本在战前历史中,成为对国际秩序的「挑战者」,并表示「我们走错了路,走上了战争之路」,对于二战期间的行为,已经「表明真切反省和由衷的歉意」,将确认「延续历届内阁的立场,今后也不会改变」。此外,他还表示「坚决地维护自由、民主主义和人权等普世价值」,并「决心为世界和平与繁荣作出更大的贡献」。

这些构想与历史修正主义形成鲜明的对比。安倍的七十年谈话,以战略现实主义为基础,重新审视过去,积极肯定战后的发展,并表达了建构未来自由秩序的决心,此举在某种程度上是划时代的突破。中国曾试图将安倍的战后七十年谈话,批评为历史修正主义对国际秩序的挑战,但被全面封锁了。参拜靖国神社明显动摇了日本的外交基础,然而经过一年半的努力,战略性历史问题的困境终于逐渐被克服。

中国─重建战略性的互惠关系

当安倍政权努力解决历史遗留问题时,日本仍无法抓住改善对中关系的机会。与此同时,中国于二○一四年一月举办亚太经济合作会议(APEC),以成功邀请各会员国的领袖人物到北京参与会议为目标;安倍政权考虑到安倍首相要参加亚太经济合作会议,必须进行访中事宜的调整。

其中特别需要调整的是,在民主党政权时期已经「国有化」的尖阁诸岛。一九七○年代,中国与日本实际上达成搁置这一个问题的共识,日中双方皆默认应该避免政治化;对于尖阁诸岛的「国有化」,从中国角度来看,理解成日本政府片面改变现状,但从日本的角度来看,「尖阁诸岛是日本的固有领土,在历史和国际法上都是无庸置疑,并且也实际有效地控制」,因此日本坚定的立场是「尖阁诸岛本来就不存在需要解决的领土问题」。

为了调解日本和中国外交部之间的分歧,双方煞费苦心地协调「促进日中关系改善的对话(=四项协议)」(二○一四年十一月七日)。该协议的主要焦点为「3.双方认知到,日中对近年来围绕于尖阁诸岛等东海海域的紧张局势有不同见解,同意将致力于透过对话和协商防止局势恶化,并建构危机管理机制,以避免擦枪走火的意外发生。」(作者注)的这一段落。此外,在中方的文本中,上述的「见解(views)」被翻译成「立场(position)」,是一个更为强烈的措辞。

这一段落的重要性在于,日中双方都认识到各自对尖阁诸岛(钓鱼台列屿)持有不同的解释。中方认为,至今主张不存在领土主权问题的日本转变了以往的见解,理解中国的立场(=日本的重大让步)。另一方面,日方主张只不过是中方「理解的不同见解」,日方的基本立场并没有任何改变。藉由双方实质上的让步,为日中领袖会谈创造了良好环境。虽然过程曲折,但日中双方还是成功实现了零和管理,使得日中关系在安倍政权时期有了稳定的起点。

日本对中政策的转机,来自安倍政权于二○一七上半年加速改善日中关系的行动。其中最具有象征意义的是自民党干事长二阶俊博,于二○一七年五月参加了中国的「一带一路」峰会。二阶在二○一五年五月也曾率领三千人的访中团,会见了中国国家主席习近平。在二○一六年九月的G20杭州峰会上的日中领袖会谈,两国领袖间和谐气氛,让日本抓到了改善日中关系的契机。就这个脉络来看,二○一七年五月二阶的访中,被赋予一个重大意义,安倍嘱托二阶转交了一封积极评价「一带一路」的亲笔信函。

二○一七年六月的「亚洲未来」国际交流会议上,安倍在演讲中表明了以下立场:「一带一路的构想应以良好的方式融入环太平洋的自由、公平的经济圈,并且期待为区域和世界的和平与繁荣作出贡献。日本考虑基于此一观点来提供合作。」同时,他还补充了必要条件:(1)开放性,即开放给所有人使用。 (2)透明性,即资金筹措机制必须是透明、公正的。 (3)经济性,即计画具有经济效益。 (4)债务持续可能性,即需具备偿还能力,并且不损害国家财政的健全(「一带一路四条件」)。

如此日中关系的正常化,在二○一八年五月的李克强总理访日,和同年十月的安倍首相访中后加速进行。在北京举行的日中领袖会议后的联合记者会上,安倍强调以「从竞争到合作」和「彼此作为合作伙伴,互不构成威胁」为原则,日中关系正进入一个「新的阶段」 。于领袖峰会的同时,日中的财经界也举行了「第三国市场合作论坛」,日中企业签署了五十二项合作备忘录。

而日中关系改善的高峰期,则是以国宾身分,邀请中国国家主席习近平访问日本,最初预定于二○二○年四月访日,却因COVID-19疫情扩大而延期。之后,由于中国对香港实施《国家安全法》、中国海警船侵入尖阁诸岛周边领海,以及日本对新疆维吾尔族人权问题的关注等因素,日中关系的政治环境恶化,最终在安倍任内并未实现习近平访日计画。

俄罗斯─战略关系的探索与和平条约谈判的失败

在安倍政权的《国家安全保障战略》上,将「促进与俄罗斯在各领域的合作,提升整体日俄关系」,赋予了「确保我国的安全保障」之极为重要的位置。日本外交的最大课题是与中国的交流,而稳固和俄罗斯的关系之所以很重要,其中的含意就是避免俄中关系深化。 即使难以离间俄中关系,也希望藉由日俄关系以分散俄罗斯在亚洲的战略利益。

二○一三年四月,在安倍政权成立几个月后举行的日俄领袖会谈中,安倍说:「日本和俄罗斯作为伙伴以提高合作层次是时代的需求」,并强调普丁总统创建一个「强大繁荣的俄罗斯」和安倍自己的「建立强大的日本」之间的共同点,呼吁双方有必要「建立战略伙伴关系」。

这次日俄领袖会谈的最大成果,是日本和俄罗斯两国都同意启动外交和国防部长级的「2+2」会谈。对日本来说,与俄罗斯「2+2」会谈的重要性,仅次于日美和日澳间的会谈。在同年十一月举行的首次日俄2+2会谈中,双方就自卫队和俄罗斯军队的反恐和打击海盗之联合训练、防卫医学领域交流,以及日俄网路安全保障协订的设置等,达成了协议。

日本政府在描绘日俄关系未来发展的蓝图时,当然有必要面对缔结日俄和平条约的展望。在前面提到的领袖会谈中,安倍强调若要解决这个问题,取决于普丁总统和安倍自己的个人意志,因此日本和俄罗斯的领导人分别向各自的外交部门下达了指示,「对于和平条约问题应尽速谈判,制定双方都能接受的解决方案」,这是安倍任内多次尝试缔结日俄和平条约谈判的起点。

第二次安倍政权,一共举行了二十四次的日俄领袖会谈。在索契冬奥结束后的二○一四年三月,由于俄罗斯并吞克里米亚,使得俄罗斯被八大工业国组织(G8)排除,日俄谈判也被迫陷入停滞。尽管如此,日本仍在国际对俄制裁的限制条件下,寻求日俄领袖会谈的机会。俄罗斯则希望能够跟与欧美各国制裁划清界线的日本,开展外交合作。

在这些情况下,二○一六年五月,于俄罗斯南部的索契举行了日俄领袖会谈,安倍期待透过「新的途径」缔结日俄和平条约,摸索打开日俄谈判的僵局。在该次领袖会谈中,日本提出「八项经济合作计画」,想要引导俄罗斯采取积极的态度。安倍任命经济产业大臣世耕弘成兼任「俄罗斯经济领域合作担当大臣」,加速与俄罗斯的经济合作。同年九月,安倍晋三出席了在海参崴举行的东方经济论坛,并与普丁进行会谈,双方达成共识,普丁同意于该年十二月访问安倍的故乡山口县,进行领袖会谈。安倍则回应,日俄和平条约谈判「具体前进的道路日趋清晰」。之后,日本国内出现许多围绕着「二岛解决方案」,以及北方领土的「共同治理计画」等各种揣测性的报导。

但是仿佛要遏制日本过高的期望般,普丁在二○一六年十一月十九日于秘鲁举行的日俄领袖会谈,以及访日之前于同年十二月七日接受日本媒体采访中,对于缔结日俄和平条约和解决领土问题等,表示前景不太乐观。之后在山口县长门市举行的日俄领袖会谈上,虽然协议表达了对和平条约问题的「真挚决心」,但并不能引导出开启谈判突破口的协议。

日本对俄罗斯政策的另一个重要时间点发生于二○一八年,这一年普丁在俄罗斯总统大选中获得压倒性胜利,同时安倍也在自民党总裁选举中确定了第三个任期。在该年的东方经济论坛上,安倍强调若能实现「日本和俄罗斯之间的永久稳定」,将获得经济繁荣,并呼吁「现在不做,更待何时?」普丁则提出一个突如其来的提议说:「我现在有一个想法。既然如此,那么就在年底之前,不带任何先决条件地缔结和平条约。 」

同年十一月在新加坡举行的东亚高峰会(EAS)上,皆出席会议的日本和俄罗斯领导人在同一个地点举行会谈,双方同意以一九五六年的《日苏联合声明》为基础,加速和平条约的谈判。此次会谈后来被日本和俄罗斯政府称为「新加坡协议」,并以此协议作为两国政府后续谈判的参考,再以清楚载明和平条约缔结后将移交齿舞岛和色丹岛的《日苏联合声明》为基础,并设定重要的谈判路线。对俄罗斯而言,从《东京宣言》和《伊尔库茨克声明》催促解决北方四岛归属问题以来,日本这次降低了谈判力道,显示安倍政权强烈期望达成日俄谈判的态度。

但是,直到安倍辞职之前,日俄和平条约谈判几乎没有进展,还因诸多论点而被迫陷入停滞。

安倍在二○一六年的索契会谈上提出的「新的途径」,二○一八年的「新加坡协议」虽然期望日俄谈判能有具体进展,但这些谈判实际上都以失败收场。对此,安倍在回顾原因时表示:「最重要的是,俄罗斯国内的反对声浪极其强烈,加上美俄之间的相互不信任感严重。」虽然安倍透过巧妙地捕捉国际环境的变化,作为日俄关系的分水岭,但以缔结和平条约为目标的外交,依然在美俄关系的国际情势洪流中消失殆尽。安倍全力以赴在推动对俄政策,虽然可以显示出俄罗斯的战略地位,但无法为日俄关系带来结构性的转变。

川普政权与北韩─防止日美同盟脱钩
对于二○一六年十一月的美国总统选举中取得戏剧性胜利的川普总统,日本政府比其他各国政府更早地应对。十一月十七日安倍前往美国,与尚未就任美国总统的川普,在纽约的川普大厦进行会谈,据说安倍很快就赢得了川普总统的青睐。次年二月,安倍晋三再度访问美国与川普总统会面,确认日美同盟和贸易问题的基本方针,周末时更前往佛罗里达州,与川普一起打高尔夫球。

这次访问值得一提的是,即使在川普政权上任后,主要高阶官员的任命尚未确定的情况下,日美政府仍汇整出相当详细的日美联合声明。二○一七年二月十日的日美联合声明,以日美同盟作为基本原则,确认:(1)美国对于日本的防卫承诺,包括核武和常规武器;(2)美国区域地位的增强并扩大日本的角色和责任;(3)加强日美两国与地区同盟国和伙伴国家的合作。

还有,在具体的政策议题上,清楚记述包括:日美安保条约第五条适用于尖阁诸岛,反对任何片面行动损害日本的施政权,维护基于国际法的海洋秩序,要求北韩放弃核武和飞弹计画,明确表示美国完全致力于保卫盟国,并尽快解决人质绑架问题的重要性。这意味着几乎全方位地确认日美同盟的原则和议题。

亚太倡议智库(Asia Pacific Initiative,API)的宗旨为追求亚太地区的和平与繁荣,并为该地描绘建立自由开放国际秩序的愿景。二○一七年七月设立,理事长为船桥洋一(前朝日新闻社主笔)。

其前身为重建日本倡议基金会(Rebuild Japan Initiative Foundation,RJIF),曾出版《福岛核能事故独立检证委员会 调查.检证报告书》(Discover 21出版)、《检证民主党政权的失败》(中公新书出版)、《检证日本「失落的二十年」》(东洋经济新报社出版)、《人口蒸发「 5000万人国家」 日本的冲击人口问题民间临时调查委员会调查.检证报告书》(新潮社出版)。

API设立后,出版作品有《应对COVID-19.民间临时调查委员会 调查.检证报告书》(Discover 21出版)、《福岛核能事故10周年检证委员会 民间事故调查委员会最终报告书》(Discover 21出版)等。


书名:《检证安倍政权:保守与现实主义的政治》
作者:亚太倡议智库
出版社:玉山社
出版时间:2024年9月

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