本文探讨了习近平执政以来中国对台政策的演变,认为自 2013 年以来有四个关键变化。首先,中国扩大了对“台独”的定义,并明确了北京对台海现状的看法。这为中国应对更多被认为是台湾和美国的“越界”行为提供了依据。中国认为,台北和华盛顿都在“修正”并改变现状。其次,习近平将国家复兴与台湾统一建立了双向联系,北京的目标是同时实现这两个目标。这意味着中国将在统一问题上取得进展,并设定了一个软性期限,争取在 2049 年之前完成统一。第三,习近平推动制定了更为具体的“两制”方案,允许北京对台湾实施控制,确保统一后台湾不会遭遇类似香港的痛苦。统一后,台湾可能无法保留其民主制度,北京将确保由“爱国者”治理台湾。最后,中国全面升级并加大了对台湾的威慑力度,利用其日益增强的政治、经济和军事实力,试图改变两岸动态,使局势对中国有利。这些政策变化并未产生预期效果,台北对中国的行动做出了反击,并拒绝了中国为台湾提出的“解决方案”。尽管北京尚未放弃和平统一的希望,且更愿意避免对台动武,但北京可能会继续推行更大胆、更不灵活、更加单边且更具威胁性的对台策略。未来,台海局势的紧张与不稳定风险可能会进一步上升。

习近平的对台政策受到此前中国政策、他对两岸动态的看法以及台湾内部政治的驱动。他上台时正值台湾总统马英九的第二个任期,而马的支持率正逐渐下滑,国民党内部的派系斗争影响了他的执政能力。尽管两岸经济联系和贸易有所增加,但台湾社会对进一步深化两岸关系仍存在很大抵触。2013 年,台北签署的《两岸服务贸易协议》遭到了台湾公众的强烈反对,2014 年 3 月至 4 月的抗议活动表明,人们担心该协议会损害台湾经济,使其承受来自中国的压力。同时,北京有些人担心,马英九仅希望从与中国的紧密关系中获益,而不愿处理实现统一所需的复杂政治问题。

2014 年底,民进党在地方选举中取得了显著进展,赢得了 22 个关键城市和县中的 13 个席位。两年后,蔡英文当选为台湾总统。北京担忧蔡英文及其政党推动台独,认为她的当选将阻碍甚至逆转北京在台湾问题上的进展。

习近平对此作出了反应,推动中国对台政策变得更加大胆、更加单边且更具威胁性,以防止台独并实现统一。本文重点阐述了自 2014 年以来,习近平主政下的中国对台政策的四个关键变化。

扩大“台独”定义并明确中国对现状的立场

第一个变化体现在中国对威胁的认知上。尽管蔡英文并未采取重大措施推动台独,北京仍然担心越来越多的小规模台湾和美国的行动。例如,民进党被认为试图修改台湾的历史教材,台北对允许金门和马祖与大陆建立更多联系持消极态度,美国对台军售持续增加,越来越多的美国国会议员访问台湾。这些行动,加上台湾年轻一代对统一兴趣的减少,令北京忧虑,认为中国必须对这些不利趋势作出回应。

因此,习近平采用了更为具体和广泛的语言,涵盖了更多中国认为是“台独”行为的台湾活动。2016 年 11 月,习近平在纪念孙中山的讲话中提出了“六个任何”,即“我们绝不允许任何人、任何组织、任何政党,在任何时候、以任何形式,把任何一块中国领土从中国分裂出去。”2017 年,全国政协主席俞正声表示,任何形式的“变相台独”注定会失败。

习近平和俞正声的讲话引发了《人民日报》在 2017 年 5 月发表长文,列举了台独的各种形式。文章认为,蔡英文和民进党常常通过表面上与独立无关的活动来掩盖台独。文章解释说,由于政治上推动台独面临挑战,民进党可能会转向采取其他法律、经济或文化手段来推进。文章将台湾所有减少与中国联系或依赖的努力都视为台独的一种形式。2018 年 3 月,习近平进一步指出,中国不会容忍任何形式的“渐进台独”或寻求外部支持保护台独的企图。

反映北京观点,前国民党主席洪秀柱在 2018 年 1 月公开声称,维持现状而不推进统一是一种“变相台独”。她呼吁台湾的泛蓝阵营不仅要反对独立,还要积极推进统一。她的评论被大陆媒体广泛报道,显示了北京对这些言论的认可。

这种对台独定义的扩展与早期表述有所不同。2005 年,在胡锦涛主政期间通过的《反分裂国家法》主要关注防止“台湾脱离中国的事实”、“导致分裂的重大事件”或“和平统一的可能性完全丧失。”而习近平现在则将推动台独的较小行为和维持台湾长期分裂都视为台独的象征。这反映了北京认为台北和华盛顿正在通过“切香肠”的方式逐步推动台独。

在 2021 年 11 月与美国总统拜登的虚拟会晤中,习近平进一步明确了中国对台海现状的立场:

“台湾问题的真正现状及其核心内容如下:世界上只有一个中国,台湾是中国的一部分,中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。”

习近平对台独和现状的扩展定义,对中国的对台政策(以及对美政策)产生了几项影响。首先,台独的广泛定义意味着北京不能再接受统一进程的停滞(即便这种停滞是因为北京的条件在台北看来缺乏可信度,且台北不愿接受)。其次,习近平将现状定义为与一个中国原则一致,显示出台湾(以及美国)是“修正主义者”,正在破坏台海的动态。第三,中国的警惕感普遍增强,几乎蔡英文和民进党所采取的每一行动,都被视为具有台独动机,这意味着中国现在必须采取更多全方位的行动来反制并惩罚其认为的台独行为。同时,北京也必须进一步发展应对最坏结果的能力。

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同时推动中国的国家复兴与统一

习近平治下的第二个重要政策转变在于,他认为中国日益增长的实力和迈向国家复兴的进程,既是实现台湾统一的推动力,也是统一的结果。尽管习近平的前任江泽民和胡锦涛在谈到台湾统一时,也曾将其与中国的实力增长和国家复兴联系起来,但他们主要将其视为单向关系,即一个更强大的中国有能力解决台湾问题。然而,习近平的论点是双向的:国家复兴不仅赋予北京推动统一的能力,而且要求北京推动台湾统一。

2015 年,在习近平与马英九举行的 1949 年以来两岸领导人首次会晤中,习近平呼吁“两岸共同努力,实现中华民族的伟大复兴”。在 2017 年的中共十九大上,习近平表示,“保持香港和澳门长期繁荣稳定,完成祖国统一大业,是实现中华民族伟大复兴的必然要求。”2019 年 1 月,习近平在致台湾同胞的讲话中强调,中国“必须统一,也必然统一……[且] 统一对中华民族在新时代的伟大复兴至关重要。”他解释道,“台湾问题因民族弱乱而产生,必将随着民族复兴而终结。”他还重申了中国历任领导人的说法,“我们不能让这个问题一代一代传下去。”

2022 年 8 月,中国发布了题为《台湾问题与新时代中国统一事业》的白皮书,进一步阐明了为何统一与国家复兴是相互依存的。一方面,中国应利用其复兴伴随的日益增长的实力来推动统一。一个更强大的中国将更有能力应对台湾分裂活动及外部干涉的威胁。中国的发展与增长将为两岸交流合作提供广阔空间和巨大机遇。另一方面,统一将消除北京所面临的核心安全威胁和挑战,助力国家复兴:

“国家统一是避免台湾再次被外国入侵和占领、挫败外部势力遏制中国图谋、维护我国主权、安全和发展利益的唯一途径。”

习近平将统一与复兴紧密相连,强调了北京在推动统一过程中发挥(单边)作用的重要性。正如 2022 年白皮书所述,中国的“国家发展与进步 [应] 为两岸关系的发展指明方向”。北京不应回避利用其综合的政治、经济和军事实力来塑造两岸动态,包括采取更具威慑性的手段。这与胡锦涛强调两岸关系和平发展作为实现统一的政治基础或潜在中间步骤形成了鲜明对比。胡锦涛的主张是,通过促进经济合作、加强文化联系、增加双向访问与交流来推动统一进程。习近平的政策变化反映出,他认为单靠日益增长的贸易和其他联系未能取得预期的结果。

尽管习近平对台湾采取了更强硬的手段,这一策略并未改变岛内的民意倾向,但他似乎决心采取更加积极和强硬的措施。2021 年 11 月,习近平表示,中国“保持了掌控和引导两岸关系的主动权和能力”。2022 年 7 月,国务院台湾事务办公室主任刘结一撰文称,中国需要“紧紧把握两岸关系的主导权和主动权”,并应将“综合国力的增强和制度优势转化为对台工作的新进展”。

除了将统一与复兴挂钩外,习近平还为复兴设定了时间表。2012 年,习近平提出,“到中华人民共和国成立 100 年时,即 2049 年,我们将建成富强、民主、文明、和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴的中国梦。”这似乎将 2049 年设定为实现国家复兴的时间节点。

这一表态引发了关于习近平是否将 2049 年设定为统一台湾最后期限的讨论。目前,习近平尚未明确表示中国必须在 2049 年前完成台湾统一,但一些中国学者将这一百年纪念视为“一种没有明确最后期限的最后期限”。至少,2049 年为北京的统一规划提供了一个大致的基准。

这也显示出习近平在某种程度上的耐心。与江泽民据称在 2004 年设定的“2020 年统一台湾”目标相比,2049 年这一可能的时间表更长,但比胡锦涛的未定义(甚至可能是无限期的)统一时间表要短。实际上,习近平多次表示中国有耐心,并努力争取和平统一。

制定一个能够让中国维持控制的台湾统一“方案”

为了在统一问题上取得进展,习近平推动制定了台湾问题的“解决方案”。虽然有关的“一国两制”台湾方案与邓小平 1979 年提出的“一国两制”方针相关,但它们仍有所区别。邓小平的“一国两制”方针表述如下:

“在中华人民共和国主权范围内实行两种制度。在一个中国的前提下,国家主体实行社会主义制度,而台湾保持现有的资本主义制度和生活方式不变,持续相当长的一段时期。这一构想高度灵活,既充分体现了实现国家统一、维护主权的原则,也充分考虑了台湾的历史与现实情况。”

这一方针足够宽泛,能够为香港和澳门分别制定不同的“一国两制”模式。这并不严格限制中国领导人根据自己的政策方向处理台湾问题或为统一方案添加细节。“一国两制”台湾方案更加具体,专门针对台湾。

在习近平之前,中国并未明确要求台湾接受“一国两制”作为统一进程的基础(尽管“一国两制”显然是中国的最终解决方案)。北京还列出了统一后台湾可以享有的更为有利的条件。例如,江泽民主政时期发布的 1993 年和 2000 年两份《台湾白皮书》强调,只要台湾同意“一个中国”的前提,其他一切问题都可以协商。这两份文件还列出了台湾在统一后可以享有的权利——即高度自治以及管理自己党政、军事、经济和金融事务的能力。这包括台湾保留自己的军队,并承诺台湾代表将被任命为中国中央政府的高级官员。胡锦涛没有发布更新的《台湾白皮书》,他对统一后台湾前景的看法大致延续了江泽民时期的立场。

胡锦涛与马英九执政期间,两岸关系有所改善,台北也提出了自己的方案。例如,2012 年,马英九提出了“一国两区”的构想:台北认为一个中国是中华民国(ROC),中华民国包括台湾和中国大陆,存在大陆地区与台湾地区两个区域。北京没有公开批评或谴责马英九的立场,但北京的一些人士对政治僵局感到不耐烦。

习近平对此感到同样的挫败感,并对他认为的模糊进展表现出更少的宽容。2014 年 9 月,他在会见亲统一的台湾政党代表团时表示,台湾的基本方针是“和平统一,一国两制”。他展示了一些灵活性,指出北京将“充分考虑台湾的实际情况,听取两岸各界的意见和建议,并照顾到台湾人民的利益和其他安排。”

这一表述排除了马英九的“一国两区”解释,因为它要求双方都同意只有一个国家,而这个国家由中华人民共和国(而非中华民国)代表中国。双方各自对“一个中国”的不同解释的灵活性不复存在。这表明北京已经准备好为台湾制定类似于香港和澳门的“一国两制”模式,台北将从属于北京。毫不奇怪,马英九拒绝接受习近平的新建议,而习近平对此或许也并不在意,鉴于马英九在台湾的影响力已然减弱。

蔡英文于 2016 年接替马英九成为总统,习近平在 2019 年 1 月的致台湾同胞讲话中敦促台湾同胞“探索解决台湾问题的‘两制’方案,并充实和平统一的实际努力。”根据这一指引,中国学者和专家展开了大量讨论与辩论,探讨这一方案的可能形式。2019 年初的初步探索表明,北京在为台湾提供的承诺上展现了更多灵活性,类似于江泽民和胡锦涛时期的承诺。

然而,随着香港爆发大规模抗议活动,局势迅速发生变化。中国对被视为破坏稳定和分裂的努力进行了打击,北京惩罚并监禁了支持民主的抗议者,并通过了 2020 年《香港国安法》,进一步削弱了香港的自由,并破坏了其举行自由公平选举的能力。

习近平提出的为台湾制定“一国两制”方案的建议在台湾遭到了广泛反对。岛内政治领袖——无论其所属政党——都强化了反对立场。鉴于中国努力确保香港立法机构由“爱国者”组成,许多人不再相信香港曾承诺的“两制”依然存在。台湾不愿意走香港的老路。

在没有探索其他前进方式的情况下,习近平反而加倍坚持立场。2022 年 6 月,国务院台湾事务办公室副主任刘军川表示,“统一后,支持统一的台湾同胞将掌握台湾的实际权力。”同年 7 月,在纪念香港回归中国 25 周年的讲话中,习近平强调:“我们没有理由改变这样一个好的 [一国两制] 政策。”他提出了实施这一制度的“四个宝贵经验和深刻启示”,包括:

中国“必须全面、准确贯彻‘一国两制’方针”,并强调“‘一国’原则越坚决坚持,‘两制’优势就会越充分发挥,为特别行政区发展提供更强动力。”“中央对特别行政区的全面管治权是其高度自治的基础,法律赋予的这种自治权得到中央政府的充分尊重并坚决维护。”中国“必须确保香港由爱国者治理。由爱国者执政是普遍的政治法则。”北京支持香港“提升其作为国际金融、航运、贸易中心的地位,保持其自由、开放、规范的营商环境,维护普通法制度,以便扩大与世界的交流合作。”

习近平的讲话明确表明,“一国两制”中最重要的部分是“一个中国”。“两制”从属于“一个中国”,因此并不被保证。习近平对“两制”的讨论大多集中在维持香港的经济和商业环境,普通法(用于保护金融交易和交易)只是最后提到的。这表明,在中国的“一国两制”台湾方案下,台湾很可能无法保留其民主制度。

由于习近平的讲话,中国学者开始质疑台湾是否也必须像香港一样,在统一后由“爱国者”治理。在习近平讲话之前,中国学者已开始讨论中国在统一后对台湾武装力量的控制程度。一些人推测,如果要保留台湾的军队,中国可能不得不对其进行彻底改革。习近平对北京控制权的强调,可能进一步削弱关于台湾在和平“一国两制”统一中可能享有“权利”或“特权”的讨论。

从习近平的立场以及中国学术界的讨论中得出的一个结论是,台北在与北京打交道时越合作或越“爱国”,台湾在与北京谈判时的地位就会越好,统一后台湾获得的“权利”也会越多。如果台北或台湾民众不愿意参与磋商,中国将不得不主导这一进程,北京可能会单方面设定统一的条件。事实上,中国分析人士指出,如果中国不得不使用大规模军事力量或发动两栖登陆作战以实现统一,那么台湾在统一后将面临极为不利的条件。

2022 年 8 月北京发布的《白皮书》对此进行了明确说明。任何“一国两制”台湾方案都必须考虑“长期稳定”。北京将台湾享有“高度自治”的能力与“和平统一”相挂钩,并强调必须确保中国的主权、安全和发展利益得到保障。新白皮书未提及台湾将拥有自己的立法和司法权力,省略了台湾管理内部事务的承诺,也没有提到台湾可以保留自己的军队(并且中国不会向台湾派遣军队或其他人员)。似乎唯一能让台湾保留的制度是其“社会制度”,其中包括对私有财产的部分保护。白皮书提到的“支持祖国统一和民族复兴的台湾同胞将成为台湾地区的主人”表明,中国将决定由“爱国者”治理台湾。综合这些因素,2022 年的《白皮书》揭示,北京的“两制”方案不允许台湾保留现有的民主制度,尤其是在台湾由民进党或其他绿营政党领袖反对北京的情况下。

升级和加强中国的胁迫手段

习近平对台政策的第四个变化是大幅升级了对台湾的胁迫手段。自 2016 年以来,北京暂停了两岸官方沟通渠道,开始依赖单边手段塑造两岸动态。中国正采取“胡萝卜加大棒”的策略,对台湾、美国以及国际社会施加影响。

在政治上,北京开始限制台湾的国际空间,并对其认为支持台独的个人、团体或国家施加惩罚。从 2016 年到 2022 年 8 月,北京终结了马英九执政时期的“外交休兵”,并挖走了台湾八个剩余的外交伙伴。尽管北京在 2009 年允许台北以观察员身份参加世界卫生大会,2013 年允许其以嘉宾身份参加国际民航组织,但在民进党上台后,北京阻止了这些机会。自 2016 年以来,中国试图对台湾施加法律控制,要求各国将台湾公民引渡到中国。同时,中国限制了民进党领导人访问中国和香港,并因政治“罪行”拘留台湾公民。2021 年 1 月,中国将多名美国前政府官员列入黑名单,禁止他们访问中国,理由是他们“严重干涉中国内政”。2021 年 11 月,中国更进一步,将现任台湾政府官员列入黑名单。最近,中国在温州逮捕了支持民主的台湾领导人杨智渊,指控其“危害国家安全”和“分裂国家”。

在经济方面,中国一方面推出了“胡萝卜”政策。2018 年,中国推出 31 项优惠政策,惠及在中国经营的台湾企业,2019 年推出 26 项措施,允许台湾公民在海外使用中国领事服务,2020 年又推出 11 项新激励措施,帮助台湾企业在新冠疫情期间在中国运营。这些中央政府的政策还伴随着各省和地方政府的优惠措施。

然而,这些经济上的“胡萝卜”已被中国日益增加的胁迫措施所掩盖。自 2018 年以来,中国开始对跨国或外国公司施压,要求其遵守北京的对台政策;施压在中国经营的台湾企业及其领导人与中国立场保持一致;加强对台湾农产品等货物的检查和拒收,尤其是来自民进党支持地区的产品;加强审查和销毁不承认台湾是中国一部分的台湾产品;限制对台湾出口某些商品,如沙子;减少中国游客赴台旅游和中国学生赴台就读。2021 年,中国开始针对支持民进党的台湾公司,威胁惩罚其在中国的经营活动。

在军事上,习近平加强了对台湾的日常威慑,并将中国人民解放军转变为一支如有需要可发起对台重大军事行动的军队。解放军自 2016 年起开始绕台飞行,2018 年开始进行夜间演习,2020 年否认台海中线的存在,并从那时起,常态化越过中线作为信号,常态化进入台湾防空识别区,尤其是在台湾西南角。2022 年 2 月,一架中国飞机飞近台湾管辖的东引岛。自 2013 年以来,中国多次进行航母通过台湾海峡的行动,并在台湾周边海域举行越来越多的大规模实弹演习。2015 年底,习近平命令对解放军进行全面改革,重组了主要军事战区以及现有的军种和兵种。这些改革旨在更好地使解放军,特别是东部战区,能够发起针对台湾的重大军事行动,并在需要时更好地威慑或击败可能的第三方(如美国或日本)的干预。

最引人注目的是,2022 年 8 月美国众议院议长南希·佩洛西访问台湾后,中国在台湾周边展开了前所未有的军事演习。这些演习不仅包括包围台湾的空中和海上行动,还包括解放军向台湾本岛发射了九枚导弹,其中一些导弹飞越了台北。这些中国的行动可能为解放军在台湾附近进行更具升级性的活动设立了一个危险的“新常态”。

结论:保持不变的是什么?

尽管中国对台政策发生了诸多变化,但重要的是要指出,习近平的对台政策与其前任仍有相当大的连续性。最重要的连续性在于,习近平多次重申,中国对台湾的目标仍然是和平统一。尽管台北和台湾民众不太可能接受“一国两制”方案,习近平仍未放弃希望,认为中国相对于台湾的绝对和相对实力的持续增长可能在长期内改变台湾人民的态度和看法。这意味着,尽管中国对台政策变得更加大胆、不灵活和具胁迫性,习近平仍希望永远不必发动两栖登陆来入侵台湾。

第二个相关的连续性在于,尽管北京对两岸关系发展的前景越来越悲观,习近平并未放弃“深化两岸发展作为和平统一基础”的努力。尽管北京越来越多地限制民进党及其他被视为台独势力的团体进入中国或在中国开展业务,中国市场仍向台湾开放。中国希望通过其市场以及其内部的科技、教育、公共卫生等领域的发展,吸引并激励台湾民众。这也意味着,北京仍保留在福建省设立试验性或试点性联合发展区的提议,探索与台湾整合的新方式。此外,中国正推动与金门和马祖这两个比台北更接近中国大陆的台湾岛屿进一步整合。

展望未来,这些重大变化和连续性可能会在习近平的第三个任期内继续存在。中国将主要依靠其实力,试图影响台湾的民意,并阻止其他国家干涉台湾问题。如果台北对中国的要求置之不理,或者不愿意接受中国认为不可接受的条件,北京将加大胁迫手段。2022 年 8 月中国前所未有的军事演习,可能意味着未来两岸关系会充满更多的紧张和不稳定,中国将寻求对台湾施加其意愿。

本文由《中國之春》首發
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