【书摘】 2025 年 4 月 3 日 来源：思想坦克

第八章
当代日本文化政策—文化民主主义与文化艺术立国—

─刘夏如／北科大文化事业发展系讲师、中央广播电台常务董事—

壹、前言

2023年3月27日，日本文部科学省所属的文化厅，正式从东京移转至京都。这是明治时代以来中央政府机关首次搬迁到地方的历史性举动，期望能借此举措以突破「东京一极集中化」的趋势。为此，日本政府强化新文化厅的各项行政机能，包括成立辅佐文化厅长官的战略办公室与新的文化政策推进本部，全面推进艺术文化的数位转型（DX）与全球拓展、强化文化财（文化资产）的保护与活用、推广饮食文化与生活文化、发展文化观光经济以及促进地方创生等。

若从文化政策比较的视角，这些内容似乎无甚新意。现代国际社会成员都不会忽视文化发展的重要性，二战后的亚洲新兴国家也多从早期强化认同的民族主义主轴的文化政策，逐渐转型为重视经济产业价值的文化政策。在此脉络下，「韩流」的崛起，被认为是国家主导文化经济的典范，成为各国争相探究学习的对象。日本新文化厅的战略宣示，很容易让人习以为常定位成另一场国家竞争力赛局。

然而，从日本政治的角度看，新文化厅迁移至京，乃是日本执行「首都机能移转」国土计画的重要一环，象征了从明治维新「废藩置县」以来的中央集权到平成时代「废央创域」（中央→地域）的地方分权之具体实践。

另一方面，中央集权形塑均质化的国民，有利于工业化资本主义的高速发展，是现代国家典型的制度设计。随着第三波民主化浪潮与全球在地化的进展，西方民主先进国家开始积极推动地方分权改革，企图以落实地方自治，来建构公民社会，深化巩固民主。东方日本也乘浪而起，率先尝试从亚洲中央集权惯性轨道转向，自1990 年代起多次立法推进地方分权，整备NPO法、PFI法等以活用民间力量，重组市町村等地方自治体（地方政府）进行了「平成大合并」，并引进「道州制」议论，尝试往「准联邦制的地域主权国家」体制构想前进。这场撼动既有政治结构与思想观念的「国造工程」（重新打造国家），堪称日本史上继明治维新、战后改革以来的第三次大改革。

从这个视角来看，在这场历史性的国家改革运动中，京都新文化厅及其宣示的文化政策，便显意义重大。

冷战后，文化文明差异取代意识形态成为分析国际政治的主要因素。 1990年代脍炙人口的「软实力（Soft Power）」论述（Joseph Nye），更宣告了21世纪=文化时代的来临。文化因素全方位涵盖了治理、经济、科技、外交等影响现代国家发展所必须面对的重要课题，加上新兴「文化权（Cultural Right）」普世价值的提倡，文化政策逐渐成为各国政府必须公开说明的国是蓝图。文化政策除了要驱动国家发展的附加价值，更牵涉到每个国家如何在国际社会中自我定位。简言之，文化政策不只要让他人喜爱买单，更重要的是认识自己。

另一方面，出乎一般人长期以来对日本「文化大国」的印象，其实日本直到2001 年才有《文化艺术振兴基本法》的成立，「文化政策」一词也才公开出现在战后日本的官方法令文书之中。迟至2006年，「日本文化政策学会」（The Japan Association for Cultural Policy Research）方正式设立。该法实施十六年后，2017年更名、修改为《文化艺术基本法》。从基本方针到实际的推进计画，日本政府开始明文将文化艺术列为「日本再生」的永续发展战略，内外标榜「文化艺术立国」。文化基本法即为文化宪法，乃统筹文化法制的集大成与文化政策实施的最高法源依据。此基本法之制定过程与修正的相关背景，恰与当代日本「文化转向」的整体改变若合符节；聚焦基本法可以理解日本文化政策的动向，将有助于我们更清楚认识当代日本在政治经济社会等全方面的变貌。

本文首先介绍战后日本文化政策从社会禁忌到社会共识的演变，其透过地方治理实践文化民主主义，「由下而上」逐步酝酿催生亚洲第一部文化基本法的过程。其次整理文化基本法成立的社会背景、内容重点与意义。最后分析基本法修正的新时代意涵与其对台日关系／文化外交的启发。

贰、亚洲文化民主主义前沿：日本地方文化行政改革运动

战后日本在自民党长期执政下，由于选制造成金权政治的结合，加上不时出现的政治丑闻，让许多日本人经常如此自我解嘲：日本是一个「经济一流，政治三流」的国家。尤其在泡沫经济崩坏后，社会上出现一种「日本政治也没什么好期待了，整个国家走向衰败是必然」的氛围。但是这种看法往往忽略了公民社会的力量；因为60年代安保斗争与新左翼运动的败北，并不等于日本社会力从此消退。若与同时期的台韩威权体制相较，事实上日本还是当时东亚唯一的民主国家（尽管是由GHQ推进的改革）。

民主国家主权在民，透过选举参与国政及地方公共事务。象征战后民主主义的日本国宪法，是许多西方政治理想的结晶，当然也包括了地方自治的设计。尽管有着理想的设计，但在实践上仍然有战前中央集权的惯性。因此出现所谓「三成自治」的讥讽语，正说明日本地方自治推动中的矛盾之处。回顾战后日本从废墟出发，拼经济发展成为当时的第一要务。但伴随着开发的同时，也造成环境污染、自然景观破坏、人口过度集中大都市、城乡差距扩大、传统文化流失等危机。日本人固然变有钱了，但也有人反省是否反而沦为「经济动物」？ ！许多知识人开始质疑，这是我们要的国家样貌吗？主张除了所得倍增，也应追求「文化倍增」；特别在地方首长是受到社会党、共产党支持而当选的「革新自治体」（改革派地方政府），他们在1960∼70年代以公害问题为契机，以文化治理作为反抗机制，逐步凝聚住民意志，而挑战自民党执政的中央保守政治。

为何地方行政会以「文化」为抵抗场域呢？这是因为行政必须有法令依据，而当时文化事务是唯一处于不受中央法令规范管理的范畴，属于「法律空白领域」（除了文化财保护以外），这也意味着地方政府的文化建设得以按照自己的意志实践。又为何会有此空白？这是由于二战期间日本政府仿效纳粹德国的文化统制，将教育、文学、艺术、宗教以及大众娱乐（电影广播戏剧图书出版）等所有国民精神活动的一切都以「文化政策」整编动员，这样的黑色印记深植人心。文化政策一词因其历史负面意涵，战后政府部门便倾向隐晦避谈，而根据1947年通过的《教育基本法》及1949年通过的《社会教育法》，基于「文教一体」的便宜之计，遂将文化行政置于社会教育行政范畴之中。虽然让文化艺术得以有持续发展的空间，但也造成了日后文化法制整合的困扰。

1968年，文部省（相当于台湾教育部，后改制为文部科学省）设立了文化厅来统筹文化事务，但施政重点摆在文化财保护，对于艺术文化的支援多局限于专业的团体或个人之补助。相较中央对于文化政策的无作为，地方自治体则扮演了主导的角色，非常重视与居民的沟通合作，政策强调地方的自然、历史、文化、产业。各地广兴历史博物馆、乡土资料馆、美术馆，以文化来进行造镇／营造社区（まちづくり）。

自1970年代起，受到「地域主义」与「内在发展论」等时代思潮的影响，日本从最上位的国土计画到各地的区域计画（参照图1），皆逐步转向强调尊重地方的独特性，追求地方的自主与自立。这场标榜「地方的时代」市民文化运动发轫于大阪，当时许多在地有志之士对于高度经济成长所带来的不管是肉眼可见的街景「东京化」，或是道顿堀的文乐、人形净琉璃等文化传承的断裂，都抱持高度的危机感。 1972年，大阪府知事黑田了一创立「大阪文化振兴研究会」，集结了关西圈知识人与实务工作者，连续数年召开文化会议，出版系列作品倡议「文化开发」（相对于经济开发）。革新倡议后来席卷全国，诸多地方的自治体与住民时常串连交流讨论文化振兴改革方策。走过1960年代「政治的季节」，日本社会开始进入了「文化的季节」。

有鉴于战后长年的文化/教育不分，地方文化运动改革的具体作法，第一步就是将各地方政府的社会教育课所管之文化事权移转出来，直接在地方首长管辖内设置「文化局／课／室」之类的部署。从社会教育课到文化课，「自治体文化行政」正式确立。背后理论依据有二，一是时任国立民族学博物馆馆长的文化人类学者梅棹忠夫的「水龙头论点」：认为文化建设应该像打开水龙头就能随时享受一样，主张「教育是充电，文化是放电」，明确指出两者的差异性。二是政治学者松下圭一的市民自治理论。松下批判既有的社会教育，认为成熟的市民社会不应该再由国家来教育人民（由上而下）；主张从官治集权走向自治分权的政治体制，更有利于培育市民文化，最终达成市民自治（由下而上）。

1970-80年代，松下的市民政治理论不仅促发了地方政府兴建文化中心、多目的文化会馆的风潮，也让「シビル．ミニマム」（市民生活基准，和制英语civil minimum）这个新语蔚为流行，地方文化行政不仅治理文化，也用文化的视点改革地方行政，提倡「行政的文化化」（综合性的文化行政，类似台湾中央的「部部都是文化部」概念），将传统官僚组织文化从根本上进行变革。梅棹的「文化放电论」与松下的「社会教育终焉论」，让博物馆美术馆与综合文化中心/ 会馆等公共设施成为文化振兴的据点，影响当时的自治体文化行政甚深，但两者都避免使用「文化政策」，显见日本社会对于公部门介入文化事务仍然相当忌讳。

受到地方文化运动刺激，1979年大平正芳总理明白揭示「文化的时代」的到来，提倡「从物质丰富到心灵丰富」，作为其咨询机关的政策研究会「文化的时代研究群」于1980年发表报告书，从文化视角展望21世纪，全面盘整战后日本的文化与经济、行政、教育、地域、国际社会之阶段现况，提示新世纪方向，其中论及制定「文化振兴法」的必要。可惜因大平总理骤逝，政策建言无疾而终。而文化振兴法的具体实现，则要等到21世纪初了。

西方文化政策学者常用「文化的民主化」（Democratization of Culture）与「文化民主主义」（Cultural Democracy）这组对照概念来分析战后欧洲文化政策动向：亦即从精致文化的普及近用朝向尊重文化的多样性发展。日本文化政策学者小林真理也援用此组概念分析，认为1970年代日本地方文化行政的民主进步性不仅走在中央政府前面，比起同时代的欧陆（例如法国马乐侯与贾克朗两任文化部长的政策比较）亦丝毫不逊色。事实上，与同时期的亚洲相较，日本的地方文化政策更是走在时代前沿。后来也深刻影响到台湾的社区总体营造运动，连口号都如出一辙。

参、2001年《文化艺术振兴基本法》成立的社会背景

如前所述，战后日本的文化行政，中央地方有别。中央文化厅奉行「文化财保护中心」，地方自治体则以「文化设施」为行政服务重点。但在「地方的时代、文化的时代」大旗下，许多自治体超前立法，自行制定「文化振兴条例」。不仅地方先于中央，民间也快于政府。

1980年代「日本第一」风潮席卷国际，许多文化艺术工作者也纷纷开始拓展海外市场，随着接触到世界文化政策最新动向，便开始为日本的「文化政策」进行正名的推进。

在中央政府方面，面对社会的呼声，1989年，文化厅设置长官咨询机关「文化政策推进会议」，负责统合文化业务的方向并提出建言。 「文化政策」首次在日本政府内部登场。 1995年公布了「朝向新的文化立国」报告书，1997年进而提出「文化振兴总体规划」。文化政策一词终于不再是社会禁忌，逐渐取代了战后行之有年的「文化行政」。行政，顾名思义乃政策之执行；而政策，则是为了某目标价值与实践而设计之计画。战后日本文化发展长期处于一种「没有政策的行政」状态，直到文化政策的「正名」与「文化立国」方向的确立，可说是20世纪末日本社会所达成的共识。

在地方政府方面，1980-90年代，由于经济一片荣景，各地方遂大兴土木，积极建设音乐厅美术馆等文化设施，一间比一间豪华。然而，这种徒有豪华馆舍与设备，却无相对应的艺术品收藏或策展演出的素质（文化内容），其结果就是客源不稳定，经营无法长久，最后只能被借用做其他活动的场所，多目的会馆变成无目的租地，泡沫经济崩坏后，上述情况更形严重。这样的文化建设也被批为「箱物行政」。

1970年代以来被讴歌的「行政的文化化」或「以文化造镇／社区营造」，其立意虽好，但在实务上难收成效。 1990年代以后，日本文化政策界开始对上述「设施管理优先，欠缺专业性」的问题痛定思痛，起而协助各地方的文化硬体新建案陆续转型为专业的剧场、音乐厅、艺术中心等，学界与文化界人士也开始引进美国艺术经营／管理（Arts Management）的知识与培养专业人才，同时积极催生文化艺术振兴的相关法案。时序也从昭和时代转进到平成年代，日本的文化政策开始迈向当代转型的黄金年代。

但必须留意的是，日本的艺术管理学知兴起背景与美国并不相同。美国是因其战后诞生的赞助文化：由国家艺术赞助基金会（National Endowment for the Arts, NEA）提供资金援助艺术家或团体的创作，接受赞助者负有说明责任（accountability），如何妥善运用公部门资金发挥社会责任，从而衍生出艺术管理这门新兴学知。日本引进艺术管理最大的背景，则在于前述「箱物行政」的批判。自明治维新脱亚入欧以来，日本早形成欧美知识在亚洲的集散枢纽（hub）。政策实施秉持「溯溪而上，横越海洋」的行政传统：回溯历史源头思考，参考国际案例。政策立案需经过纵横详细的扎实调查，并非单纯理论的移植。 1990年代从文化行政到艺术管理的典范转移，同样也是基于此政策过程的知识传统，稳健发展出属于自己的文化政策特色。

随着此典范转移，企业赞助艺术也开始形成日本新的文化地景。然而，尽管艺术支援逐渐成为日本文化政策核心，相关法律却没有到位。从文化厅立场来看，文化财保护是日本强项，法令规范严密，甚至影响UNESCO（联合国教育、科学及文化组织）的文化遗产保护条约制定。论及文化振兴法，许多地方自治体也早就制定条例了，但在中央层级的文化法却是完全付之阙如。这种「法律空白」造成行政不安定，非常不利于文化艺术立国政策的推广。

在民间艺文工作团体联盟与超党派的音乐议员联盟合作奔走下，进入21 世纪的第一年，也是号称艺术迷的小泉纯一郎首相任期的第一年，战后日本第一部中央层级的文化法令《文化艺术振兴基本法》终于在2001年12月成立。

此法全文共35条，展现了对文化艺术振兴基本理念的阐述与实践方案。本法将「文化振兴」改为「文化艺术振兴」，反映了前述引进艺术管理学知的发展，以及显示了对文化振兴认识的深化。为求更进一步的落实，分别于2002年、2007年、2011年与2015年公布基本方针，适时调整改善助成制度，进行文化艺术活动的影响评估，导入类似英国艺术评议会（Arts Council）的新架构。四次基本方针也都将文化艺术与地域振兴紧密连结（艺术介入社会，例如「濑户内国际艺术祭」）。

21世纪初的这部《文化艺术振兴基本法》，除了阐述文化权是现代公民基本人权外，也汇集了自1970年代以来日本地方文化政策（自治体文化行政）的变化：确认地方文化多样性的重要、市民对于文化发展可以发挥的作用，以及地方政府与公民社会合作的有效方式。呼应了1999年《地方分权一括法》的精神。本法公布的2001年，日本也同时在大幅推动行政改革，进行中央省厅组织架构的再编。伴随着2003年《地方自治法》改正所导入的「指定管理者制度」（即：委托民间业者经营管理公共设施），可以视之为「文化的民营化」，其背景为新公共管理（NPM）的理念，这些都深刻影响地方文化行政的走向。我们可以看到日本的文化政策与国家改造工程之间其实是息息相关的。

特别值得一提的是，「基本法」的位阶意义。法律名称使用「基本法」命名，大多系针对国政重要领域之政策、制度，宣示其方向性或为大纲规定，属于指标性法律。以基本法作为法制上的用语，乃日本法制特色，日本系基本法之原创国，战后昭和《教育基本法》（1947）是世界上首次以基本法命名的法律。 2001年成立的《文化艺术振兴基本法》可说是亚洲第一部文化基本法，其后韩国（2013）与台湾（2019）皆陆续参考制定自国的文化基本法。法律体系的近亲性使然，值得比较深思。

谢文生
台湾国家政策研究协会秘书长
中华民国外交部咨询委员
财团法人青平台基金会咨询委员
立法院亚东国会议员友好协会顾问

刘夏如
现职：台北科技大学文化事业发展系兼任讲师、中央广播电台常务董事
学历：台湾大学历史学系毕业、东京大学总合文化研究科国际社会科学专攻博士课程修了
经历：日本学术振兴会特别研究员、国际日本文化研究中心共同研究员、早稻田大学政治学研究科访问学者、《中国时报》开卷版东京特派员、内容力（Power of Content）公司出版顾问、玉山社Asia Rethink主编
简介：在大学讲授日本文化产业与台日关系史，译介日本人文社会科学作品，并长期从台湾视角考察日本现状与台日关系。相关评论散见《新新闻》、《想想论坛》、《信传媒》、《Openbook 阅读志》、《思想坦克》等。译作有《武藏VS.小次郎》、《帝国的慰安妇》、《奔流的树叶》等，共著《台湾研究入门》（东京大学出版会）、《台湾を知るための72 章》（明石书店）、共编《若林正丈× 吴密察：台湾对话录 1989-2020》（玉山社）。

书名：《从昭和到令和：如何理解当代日本的转变》
主编：谢文生
出版社：允晨
出版时间：2025年3月