王宏恩 2025 年 5 月 16 日 来源：思想坦克

共军。图片来源：达志影像／美联社

从中国国防白皮书到国家安全白皮书，透露出哪些讯息？

中国国务院于本周一（五月十二日）公布了新时代国家安全白皮书，说明了中国政府在各种层面意识到的国家安全问题，以及可能的对应政策。里面许多内容都是中国政府近几年来朗朗上口的策略，所以台湾陆委会也评论内容并无新意。但假如我们要进一步分析这部文件，可以观察这份文件是否透露出政策变化的趋势。

2019年的白皮书狠劲特强

一个可能的比较基准，是中国国务院与国防部于2019年公布的《新时代的中国国防》白皮书。当然，这两份白皮书的标题不同、撰稿人不同、目标客群也可能不同。尤其是2019中国国防白皮书是在疫情前发布，而疫情与贸易战大大的改变了之后的全球秩序。但我们仍可以透过两份白皮书里针对相同标的的讨论，来观察中国政府的变化。

举例来说，两份白皮书都在全文第一章节就提到了亚太各国的风险。 2019年的白皮书直接点名美国是风险来源，也点名攻击日本、南韩、南韩的萨德部属、澳洲等军事活动都对中国的国防造成影响。原文节录如下：「美国强化亚太军事同盟，加大军事部署和干预力度，给亚太安全增添复杂因素。美国在韩国部署“萨德”反导系统，严重破坏地区战略平衡，严重损害地区国家战略安全利益。日本调整军事安全政策，增加投入，谋求突破“战后体制”，军事外向性增强。澳大利亚持续巩固与美国的军事同盟，强化亚太地区军事参与力度…朝鲜半岛局势有所缓和但仍存在不确定因素…部分国家之间的领土和海洋权益争端、民族宗教矛盾等问题仍然存在。」

然而，在2025年的国安白皮书中，同样在全文第一章就提到了亚太危机，但原文变成这样：「个别国家强化亚太军事同盟，拉拢地区盟伴，构建排他性“小集团”，执意推进包括中导系统在内的军事部署，严重加剧地区紧张局势。一些冷战遗留问题有重新升温的危险，尚待解决的领土和海洋权益争端在域外势力介入后处置难度和复杂程度提升。」。完全没有像六年前一样直接点名日本、没点名南韩、没点名萨德、提到澳洲仅提到双方司法合作，连美国的角色都改成了「个别国家」。从描述来看，中国在同一个区域面对的问题更为严重、复杂程度提升，但相较于六年前，这次反而不特别点名是哪些国家造成同样的问题越来越严重。

对台议题上，2025白皮书强化统战合作对象

另一方面，在台湾议题上，两份白皮书的用字也有很大的差别。在2019国防白皮书发出之前，香港才刚经历了大规模的血腥镇压，而这份白皮书里面也是用字狠毒，提到台湾「强化敌意对抗，挟洋自重，在分裂道路上越走越远」，「决不允许任何人、任何组织、任何政党、在任何时候、以任何形式、把任何一块中国领土从中国分裂出去」，「中国军队将不惜一切代价，坚决予以挫败」。整段话说了四次坚决，比任何其他政策都还多。

不过在2025年的国安白皮书中，针对台湾的部分，则是「坚定支持岛内爱国统一力量，加强两岸对话沟通和民主协商，共商统一大计，共谋统一大业。」、「中国始终以最大诚意、尽最大努力争取和平统一」。坚决只剩下两次，而且其中一次还是特别用来反对近年来各国推动的2758议题：「坚决反对“台湾地位未定论”，联大第2758号决议的法律效力不容置疑」。虽然仍有提到不放弃使用武力，但整段话主要是朝向推动和平统一的方向出发。

比较好笑的是，2019年的白皮书中，把台独形容是「极少数“台独”分裂分子」，而到2025的白皮书中，则变成「依法打击“台独”顽固分子」，看来台独分子不只增加，而且还变顽固了。 （玩笑归玩笑，这些用字都是中国近年来出炉的新法律用字，可以在举报之后隔空针对台独分子判处死刑，可参考〈国台办公布台独名单为哪桩？准备统一后的大清洗〉这篇文章。）

为何在台湾政策上会有这样的不同？除了两个白皮书标题不同之外，因为习近平在2022年开始推动解决台湾问题的总体方略，就是因为发现民进党连续几次都选赢总统，无法透过双方高层政治协商的方式达到和平统一，因此决定要绕过执政党跟台湾的既有政府组织，透过其他政党、其他团体、其他民众协商的方式，来达到以地方包围中央的效果。实际执行上，更包括中国单向的开放，以及双方各种人事物标准的对接，希望可以透过这样的方式，扭转台湾民心，也让统一之后的磨合成本可以下降，减少战争与战争后的损失。

2025的统战对象除了台湾内部的协力者，也包括贸易战的可能合作者

另一方面，这份2025国安白皮书的发布时间是跟中美贸易战共同调降关税的声明同时发出的。因此，很可能2025国安白皮书发表的当下，中国需要进一步拉拢其他国家来处理贸易战的影响，因此除了积极联络日韩，也透过比较柔和的方式看看能不能进一步拉拢台湾。

对于台湾来说，这份白皮书公布的结果，意谓着中国在近期内大方向仍是以习近平的对台总体策略为主要的政策主轴。都已经这样明白的写在国防白皮书中提纲挈领，其应对方式也应有办法随之而生。

最后，在这份白皮书中，针对近年来最红的人工智慧（中国称之为人工智能），则有两大看点。第一，中国特别在2025白皮书中提到，人工智慧可能会带来「无法预测」的国安问题，这代表中国意识到人工智慧的风险，但目前仍没有详细规划，而是使用一个不同风险的框架来处理。

第二，中国也特别在后段提到，要进一步推动全球人工智能倡议。这个全球倡议对于中国进一步推动主权AI有非常大的帮助（也就是让各国有属于各国意识形态的AI模型，不可以强迫人用西方主流意识形态的AI模型），也有助于中国推动中国特色的AI平权（也就是先进国家应该要把最新研发的软硬体跟开发中国家共享，才有社会正义，而中国坚持仍是一个开发中国家）。中国已经看到了人工智慧接下来的风险与机会，也已经明白阐述在这份2025白皮书里了，各国也可以基于此思考对应之道。

作者为内华达大学拉斯维加斯分校政治系副教授。在台中一中被选进数学校队，接着考取台大电机系后想当个科学家。在椰林绕了一圈后，觉得还是人类有趣多了，于是跟着数学一起投入研究政治，成了政治科学家。