洪瑞闵:法国防部《2021战略更新》文件中的中共元素

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《2021战略更新》反映出法国对中国威胁的忧虑增加以及马克宏政府对于战略自主的重视。(汤森路透)

法国国防部于2021年1月21日发表《2021战略更新》(Actualisation stratégique 2021)文件,其是以2017年甫上任马克宏(Emmanuel Macron)政府所发表的《2017国防与国家安全战略回顾》( la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017)为基础,根据美中贸易战与新冠肺炎(Covid-19)大流行背景下的最新发展所作之更新。相较于传统盟友美国与对手俄罗斯,法国在《2021战略更新》中提及中国次数最多,显示出对中国崛起的关注与其所带来威胁的忧心。

中国实力快速发展并与西方国家竞争

《2021战略更新》指出法国目前面临的是一场多面向的冲突,其中中国正在与西方世界进行战略与军事竞争。一方面,随着北京近年来国防开支大幅增加,其国防预算已稳居世界第二,巴黎认为巨浪-3型(JL-3)与东风-41(型DF-41)等弹道飞弹的开发,以及将航空母舰部署于南海的举措都显示北京将战力投射到全世界的企图心,而这样的竞争目前更延伸到网路与太空等新兴领域。

另一方面,在新冠肺炎大流行的脉络下,其外交政策也更具侵略性,搭配一带一路等经济工具,中国在联合国与欧洲联盟等国际组织发挥影响力,在世界卫生组织(World Health Organization , WHO)、联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization, FAO)、中国与中东欧国家的17+1合作等组织形塑对其有利的发展环境与规则。

反映法国对中依赖造成供应链安全风险的问题

在新冠肺炎疫情大流行的早期阶段,对中国制口罩等医用物资的依赖,再度显示出法国针对特定物资无法自足的窘境。因此,《2021战略更新》指出肺炎疫情进一步凸显产业链全球化以及依赖特定国家所带来的风险。除了日常生活所需的医用资源外,《2021战略更新》也提及因为资料数位化所产生对某些技术(数位系统)、能源(可再生能源、电力、电池)与关键资源(稀土)的依赖,均使得法国身处在危机之中。对于巴黎来说,若上述资源与技术都掌握在中国等价值观完全不同的国家手中,将使得法国国家安全面临高度风险。

法国期盼增加战略自主作为回应

面对来自中国等国家的全方位威胁,《2021战略更新》主张增加欧洲与法国的战略自主,一方面使欧洲成为北约架构下的一个重要国防与安全伙伴,与美国联手面对俄罗斯与中国的威胁。另一方面则让欧洲能够主动出击而非被动回应俄罗斯、中国与土耳其等对手的混合战略(hybrid strategy)。

在实践上,法国首先增加国防预算,2021年法国国防预算将比2020年增加17亿欧元至392亿欧元,主要用以投资包括「未来空中战斗系统」(Future Combat Air System, FCAS)、「地面战斗主系统」(Main Ground Combat System, MGCS)在内的各式作战系统开发计画。再者,法国也重新思考供应链的生态系,在强化供应链韧性的考量下,特定重要资源必须具备自主生产的能力与拥有一定的存量,经济效益将不再是唯一的关键要素。最后,则是大力推动欧盟层次的合作,包括「年度国防协调评估」(Coordinated Annual Review on Defence, CARD)、「永久结构化合作」(Permanent Structured Cooperation, PESCO)、「能力发展计画」(Capability Development Plan, CDP)在内的各项国防技术与能力共同开发计画。

法国所提倡的战略自主如何取得欧盟各国的共识仍是关键

《2021战略更新》反映出法国对中国威胁的忧虑增加以及马克宏政府对于战略自主(autonomie stratégique)的重视,希望法国与欧盟能在国防与安全事务扮演更多角色。然而,欧盟其他国家对此颇有异见,德国外交部长康坎鲍尔(Annegret Kramp-Karrenbauer)即认为没有北约与美国的欧洲战略自主是不切实际的。[3]此外,近日中欧所签署的《全面投资协定》(Comprehensive Agreement on Investment)系由德国总理梅克尔(Angela Merkel)在背后的大力推动,显示出中国对于欧洲企业的经济吸引力。这些发展在在显示欧盟内部对于未来战略走向的不同调,因此其落实仍有赖于欧盟其他国家的协调一致,特别是德国的支持。