高胜寒:长臂管辖权与主权豁免法—《派拉斯 诉 美国案》 (十五之一)

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美国法律赋予包括州级政府在内的立法、司法和行政三个政府主权豁免特权(States sovereign immunity),即不得起诉即使涉及错误与恶意行为的联邦与州级政府,但不包括郡市、县级以下的政府机构。美国政府的主权豁免特权,不仅是来自宪法,亦是继承英国大陆司法体系中的司法极限论(legal maxim),与极具争议性的皇权无错论(The King can do no wrong)。

在美国,在位总统拥有行政豁免特权,因而美国司法体系,不允许国内外公民起诉在位总统。法理有三:一是三权分立原则,二是总统特权原则,三是政府主权豁免特权。美国宪法刻意不将在位总统,是否可以被刑事检控的法理,这一答案清楚地付诸文字,最高法院也因刻意避开政治漩涡,数度保持模棱两可的沉默。

1742年5月17日费城制宪会议,在创建总统职权时,有两大衡量标准:一是确保这个职位不会出现独裁暴君,二是确保总统职位的尊严和特权。因而会议制定了一系列的制衡法律,其中最著名的就是宪法规定,如果在位总统触犯贪污、卖国和刑事轻罪的话,美国众议院可以启动弹劾程序。但是美国宪法并没有说明,如果在位总统,触犯刑事重罪的话,司法部是否有权将之送上法庭受审。随着美国司法体系的演变,不得起诉在位总统的说法,在法理面前,越来越站不住脚。

上世纪七十年代,在尼克松总统面临被特别检察官贾沃斯基(Leonidas Jaworski),或是刑事起诉,或是将证据交给国会众议院处理之际,美国司法部司法委员会,颁布了一篇仅供内部参考的公告:基于三权分立和总统行政特权法理,美国司法部不得检控在位总统。由此形成了美国司法部,遵守的司法伦理和传统,导致几乎所有主流新闻媒体,都在错误地报道说:美国法律不允许起诉在位总统。但是伦理和传统,只是道德层面的规范,本身并没有司法约束力,更不能成为法庭上的证据。

美国最高法院在1974年7月24日,应特别检察官贾沃斯基的要求,就可否起诉触犯刑事罪名的在位总统的论题,作出全票的一致意见:绝对可以。裁决书给出的法理是:“无论是权力分立原则,还是对高层通信保密的普遍需要,都不能维持绝对的、无条件的总统特权。”这已经清清楚楚地确认:在位总统的行政特权,不是毫无条件的,更不是绝对的。贾沃斯基没有直接到法院起诉尼克松,是基于政治的考虑,而不是法律的局限,这在他的回忆录里,已经说得很清楚了。

至今为止,在美国的司法史上,众议院弹劾在位总统,已经多达五次,但尚未有刑事起诉在位总统的案例。就是这个全票裁决,导致了尼克松成为美国历史上,第一位被逼辞职的在位总统,意义重大。

美国宪法不允许美国公民,或外国公民,起诉美国在位总统、美国政府与州级政府,称之为政府主权豁免特权,但是历史演变与现实需要,导致最后允许美国公民,在联邦法院起诉外国政府,是为长臂管辖权。

1887年的《塔克法案(The Tucker Act)》、1946年的《联邦侵权索赔法(The Federal Tort Claims Act)》、1976年的《外国主权豁免法(The Foreign Sovereign Immunities Act)》和2016年的《正义反对恐怖主义赞助者法(Justice Against Sponsors of Terrorism Act)》,就是最佳的例证。

这种美国司法制度的矛盾,有其独特的历史渊源和时代背景。无论是美国法学家,还是美国人民,没有对这种矛盾,有什么太多反对的说法。不允许美国或外国公民,起诉美国政府的原始概念,来自英国大陆司法体系,亦可称之为习惯法。美国是西方文明社会中,第一个用成文法律,规范政府主权豁免特权的国家,影响所及,国际公法采用之,称之为国家主权豁免权(state immunity) 。

美国开国先贤们在立宪时,已经考虑到这个缺陷,为了弥补总统行政特权,与权力制衡原则,因而在宪法第二条中,规定如果在职总统有贪污、卖国、刑事轻罪这三种情况之一,授权国会众议院,全权立案弹劾之,参议院全权审判之。如果三分之二多数票同意定罪,美国总统必须立即离开白宫,否则联邦法警,将以武力,强行驱逐之。

英国的皇权无错论,只适用于皇帝一人,其余的皇族成员,则没有这种特权,也无权将之延伸到国外。目前英国安德鲁王子,因涉嫌在美国嫖娼未成年少女,而陷入司法麻烦,如果他人在美国,美国司法部,就有权将之拘捕归案。

美国的主权豁免特权,分为两大类:第一,免于被起诉权 (immunity from suit);第二,免于被执行权,或称之为裁决豁免权(immunity from adjudication)。在法理上,美国总统、联邦和州政府不会被起诉,即使起诉成功,也不得被执行。免于被起诉权,又划分为两大类:第一,绝对豁免特权(Absolute immunity);第二,合格豁免特权(Qualified immunity)。绝对豁免特权,适用于民选议员和三款法官,他们的立法提案,与司法裁决,无论对错,除非自愿,否则均不得被司法追究。事实上并非如此,在民权意识和平等权利宪法保护下,大部分的主权豁免特权,在美国法庭上,日渐式微,甚至溃不成军。

控告美国政府与州级政府的案例,多如牛毛,数不胜数,所有的法理依据,全源自及格的豁免特权。诸多的民权案例,被告的对象,几乎全是联邦政府与州级政府,就是最好的佐证。

1983年在《美国宪法第十四条修正案》,保护公平原则大前提下,主权豁免特权,不再是绝对的。《美国法典第42章第2000D-7款》硬性规定:任何州接受过不分理由的联邦拨款协助后,如果被起诉违反民权条款的话,不得引用主权豁免特权逃避责任。因而几乎所有以州政府为对象的民权诉讼,皆被美国司法界,俗称为第42章诉讼(Title 42 lawsuit)。

美国宪法保护联邦与州级政府,不被国内外政府与公民控告,其法理来自于1795年2月7日,开始执行的《美国宪法第十一条修正案》:“美国司法权力不得授权,或指示美国公民,或外国政府或公民,控告美国所有的政府。”多位法学家都认为,这条宪法原则与《美国宪法第一条修正案》的司法正当程序条款(Due Process Clause),和《美国宪法第十四条修正案》的公平保护条款(Equal Protection Clause),应该并列为三大美国宪法原则。

1795年2月7日,美国开始执行的《美国宪法第十一条修正案》成为美国人民共同遵守的最高大法。《美国宪法第十一条修正案》是继俗称为《权利法案》的前十条美国宪法修正案之后,第一次成功修宪,其目的有二:一是授予各州在法庭上不被起诉的司法豁免权,二是推翻最高法院1793年2月18日,在《棋泽姆 诉 乔治亚州案(Chrisolm V Georgia)》中,裁决联邦法院,有权审理个人控告州政府的判例。《美国宪法第十一条修正案》生效后,美国最高法院,将所有与《棋泽姆 诉 乔治亚州案》类似的上诉案,全部驳回,不予受理。

1983年8月26日,美国第一巡回联邦上诉法院,在《拉米雷斯 诉 波多黎各消防局案(Jose Ramirez V Puerto Rico Fire Service)》中裁决,波多黎各与美国各州一样,拥有《美国宪法第十一条修正案》赋予的州权豁免权。

1999年6月23日,最高法院审理在《奥尔登 诉 缅因州案(Alden V Maine)》中,四位大法官又改变了腔调:“州权豁免并不只来源于第十一条修正案,而是包含在宪法原本的意图之中”。

美国最高法院是司法途径的终点,推翻最高法院的裁决方式有二:一是通过国会立法将之推翻;二是最高法院通过新的判例,来推翻自己的旧判例。前者是绝无仅有的唯一一次,后者则是家常便饭,多达四百余次。

黑奴制度在美国源远流长,已有数百年历史。美国南方是农业大州,不像重工业集中在东北部,劳动力全靠免费的黑奴,因利益矛盾而产生冲突,最终导致南北战争的爆发。时任总统的林肯,坚定地反对并废除黑奴制度,甚至为此,付出生命的代价。南北战争结束后,南方的白人至上主义,依然霸占着主流社会。在种族优越感导致的种族歧视之下,三K党趁势崛起,公开暴力霸凌有色人种,甚至私刑处死事件无日无之,造成了严重的社会问题。格兰特总统,亲自致书国会,要求通过立法,授权美国总统,有权颁布临时废止人身保护令,直接使用正规军队,处理三K党暴乱,因而亦称《三K党法案(Ku Klux Klan Act)》。

1865年12月6日,美国开始执行刚生效的《美国宪法第十三条修正案》:全面废除奴隶制度。1870年2月3日,美国开始执行刚生效的《美国宪法第十五条修正案》:所有公民,不得因种族与肤色而被剥夺投票权利。这两条宪法权利,直接催生了1871年4月20日的《民权法案》。

1871年3月28日,共和党籍俄亥俄州联邦众议员谢拉巴格(Samuel Shellabarger),就三K党扼杀人性的残暴行为,响应格兰特总统亲书国会的要求,向众议院提出对应之道。1871年4月7日,众议院以一百一十八票同意,九十一票反对的票数通过,1871年4月14日,参议院以四十五票同意,十九票反对的票数通过,1871年4月19日,参众两院联席会议,即时核查票数:众议院是九十三票同意,七十四票反对,参议院是四十五票同意,十九票反对,立法程序结束。次日,格兰特总统高调地,将之签署成美国法律,是为《1871年民权法案》。这条法案带领着美国人民,朝着文明社会前进,开始缔造一个使世人景仰的美国梦式普世价值国度。

《美国法典第42章》源自1871年4月20日的《民权法案》,这不是美国司法史第一部民权法案,但却是最重要的一部民权法案。原名是《1871年第三强制执行法案(Third Enforcement Act of 1871)》,又名《三K党法案》、《第三部三K党法案(Third Ku Klux Klan Act)》或《1871年民权法案》。美国国会在1981年至1985年,曾五度修改《美国法典第42章第2000D-7款》,其中以1983年度最为重要,故多以1983年度为代表。

美国法律除了不允许美国公民或外国公民,控告美国总统和政府,也不允许控告其“邻国”——指的是由五百七十四个部落组成的,人口一百九十万,占地八万七千八百平方英里,受美国联邦政府保护的美洲印第安人部落国。美国联邦法承认五百七十四个部落,是独立主权国。美国宪法中,有三次提到这些美洲印第安人部落国,规定不得向这些土著征税。1924年6月2日的《印第安人法(Indian Act)》,除免其税务和提供各种福利外,还授予所有的印第安人美国公民权利。印第安人土著,是美洲大陆最早期的居民之一。六百余次的屠杀和占领,在地理上奠定了今天美国的超级大国地位。

在美国近代司法史上,有关政府主权豁免特权的著名案例,首推1995年的《派拉斯 诉 美国案 (Price V United States)》。这是一件美国第五巡回上诉法院,纯属主权豁免的判例,有力地维护了美国国家主权豁免权的尊严与合法性。三位巡回上诉法院联邦法官,并没有评判两造间的是非对错,而直接指出案件的核心法理:美国宪法规定,除非美国政府自愿,或放弃这项宪法权利,否则不得起诉之。

原告派拉斯(Billy Price),是一位德州生意人。霍夫曼(Heinrich Hoffmann)是一位德国摄影师,也是希特勒的个人摄影师,他拥有多幅罕见的希特勒照片和几幅希特勒的手绘水彩画。二战后,美国占领德国期间,美军将这些艺术品充公,带回美国,交给国家档案局(National Archives and Records Administration)管理。另一部分希特勒的艺术品,通过民间交给宾夕法尼亚州卡莱尔市(Carlisle)的美国军事历史研究所 (U.S. Military History Institute)管理。

二十世纪八十年代初期,派拉斯在德国,购买了包括艺术继承权在内的霍夫曼家族产业,回到美国后,委托律师通知国家档案局和美国军事历史研究所,“请物归原主”。1983年8月9日,在被美国联邦检察官口头拒绝后,派拉斯在美国德克萨斯州南部地区联邦法院,提起索赔四千一百万美元的损失诉讼。基于三大法理,美国德克萨斯州南部地区联邦法庭,裁决派拉斯局部胜诉,美国政府必须赔偿派拉斯八百万美元的损失费,并拒绝了美国政府总结判决(summary judgement)的动议。

另外的裁决法理是:第一,基于霍夫曼与希特勒的个人关系,合理的推理是,希特勒有可能,赠送或出售该水彩画予霍夫曼;第二,美军在德国充公该批艺术品时,曾知会霍夫曼与其家族;第三,另外一批希特勒艺术品,也交给了美国军事历史研究所管理。美国德克萨斯州南部地区联邦法院,审案的主要法理依据,是谁该拥有这批艺术品。

派拉斯出示了合法交易的文件,证明了对该批艺术品的拥有权,而美国政府虽然管理着该批艺术品,但是得到的手段是政治性的强制充公,没有文件可以证明其合法的拥有权。当上诉案件到了美国第五巡回上诉法院后,情况完全改观。开庭辩论时,美国政府不再在艺术品拥有权上下功夫,而全力以赴地在美国宪法规定的政府主权豁免特权法理上辩论,有力地说服了沃德(Harlington Wood)、祖里(Grady Jolly)和德摩斯(Harold DeMoss)三位联邦法官。

1995年11月20日,案件被撤销的法理有六:第一,派拉斯对于美国军事历史研究所的追诉有效期已过期;第二,根据1946年8月2日生效的《美国法典1346条》及《联邦侵权索赔法》规定,原告必须得到美国政府书面拒绝书,或等待六个月没有答复的前提下才可上诉,而原告两者俱没有达到法律的基本要求;第三,根据1984年《麦克尼尔 诉 美国案(McNeil V United States)》判例,美国政府的拒绝书文件,必须以书面形式并通过挂号信寄出才生效;第四,根据《美国法典97-155-96条》,美国陆军部长,有权将战时充公品的拥有权,改授予任何美国政府机构;第五,美国政府并没有对此案签发过主权豁免放弃书;第六,基于以上法理,原告无权起诉美国政府。

《派拉斯 诉 美国案》判例的主题,只有一个:美国政府拥有宪法授权的政府主权豁免特权,不按合法程序,不得起诉美国政府。美国最高法院在审阅此案裁决时,附加评语说:“这就是我们文明法学中的公理(It is an axiom of our jurisprudence) ”。(待续)