文 周其明

目录
引言
一、理论上最适宜的政权组织形式
二、中国政体的错乱及困境
三、如何得到科学的政权组织形式

引言

政体，是一个不那么通俗的学术概念。这个概念引入中国的历史并不长。清末立宪改革，有主张君主制和共和制的争论，最终，从学理上主张共和制的观念取得优势。袁氏复辟之后，国内基本上再没有像样的关于政体的研究。直到1940年，毛在《新民主主义论》中说”这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚”，然后他给了一个国体的定义。实际上，在中国，国体与政体的概念从开始就是纠缠不清的。洋务运动说的“中体西学”，实质是要坚持“大清皇统万世不易”、“皇帝神圣不可侵犯”的国体，这个意义上的国体说的其实就是政体，在君主制的特色前提下，学什么都可以。

袁氏之后，之所以再无像样的关于政体的研究，在本文看来主要是选择什么样的政体，不再是一个学术问题，而是力量问题，谁的力量大，就可以根据自己的需要选择方便的政体形式。但是，治国毕竟不是过家家，政体理论是一种学术性极强的知识，缺乏这种知识，会把国家搞得一团糟。说简单一点，如果你想开一家公司，取得工商登记之后，第一件事情想干什么呢？显然，第一件事就是准备招聘人员，成立适宜的法人治理机构，希望能用最小的管理成本取得更好的收益。治国更是如此，所谓“治大国如烹小鲜”，精简效能是基本要求。那么，什么样的政体，才是我们需要的呢？

一、理论上最适宜的政权组织

什么是最适宜的政权组织形式？这个争论很大。大家都说，自己的模式最好，甚至放之四海可以推广，这是一种制度自信。所以，迄今，世界上并无统一的结论。但是，不等于从科学上无法找到最适宜的政权组织形式。
谭嗣同说：“二千年之政，皆秦政也。”这个论断是非常精辟的。从政体上看，中国二千年来之政治没有脱离君主制或僭主制的框架。皇权政治不断的周而复始，后人概括为周期律。加上秦政之前的王朝，最长的王朝延续791年。其政治框架基本是分封制和郡县制二种形式，分权主要是中央和地方之间的此消彼长，基本不涉及中央层面的分权。中央权力系于皇帝一人之手，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”
回顾几千年中国文化，其中有一点从来没有得到解决，那就是如何去约束皇帝的权力。儒家设计的是王道，最后被采信的是霸道。人们总是渴望圣明的君主，却每每失望。遇到暴虐的或者志大才疏的，无论他怎样胡作非为，都是一筹莫展。每当战乱或者灾难来临，只能哀叹，这是宿命。
西方文明史上，在政体研究领域有三位伟大人物：亚里士多德、洛克和孟德斯鸠。亚里士多德说，每一种政体都有三种机能，议事的机能、行政的机能和裁判的机能。这是一个非常重大的发现，以此可以把国家权力分为立法、行政和司法；洛克论证了立法与行政分权的重要性；孟德斯鸠最终提出三权分立学说。美国人根据孟德斯鸠的学说，制定迄今沿用的宪法。尽管各国采取的三权分立形式不同，大都将三权分立视为公理。三权分立的科学意义在于：第一，不再有绝对专横的权力；第二，把国家权力分为三种，国家机关最为精简。

孟德斯鸠的重大发现，不亚于牛顿发现万有引力及哥白尼提出日心说，甚至有过之而无不及。这是科学，可以不信它，但不信它会吃亏。按照这种学说，一个国家只需要三种机关，其它的都是多余的。这是272年前的重大发现。自此，最适宜的政权组织形式从理论上已经找到了。难点在于如何把理论变成现实。

二、中国政体的错乱及困境

中国政体从形式上源于前苏联的苏维埃制度，苏维埃制度源于早期的巴黎公社制度。之所以说是形式上的，是指这种制度是表层的。实质的制度与前苏联党国制度及民国政府的党国制度一脉相承。以党治国是根本性的，其中因为文化传统的原因，夹杂有皇权体制的因素。因此，中国政体实质上有别于前苏联政体和民国政体。
中国政体从建国到现在，历经多次转变，国家运行体系可分为二个层面：党制和宪制。党制是核心，宪制是形式。宪制是指宪法规定的人民代表大会制度；党制是下级服从上级的集中制度。这二套体制是融合在一起的。邓曾经思考党政分开，最终没有实现。一个国家的权力体系通过二套体系运行，不仅成本增加一倍，也容易产生很多错乱，其结果是党制取代宪制。从目前来看，缺陷有如下方面：

（一）国家治理成本极高

中国现行政体治理的成本有多高，是可以精确计算的。2015年，人社部首次披露中国在编公务员总数为716.7万人，广义的财政供养人员高达5000万人。根据国家统计局2008年统计的数据，政府机关人员1328万，事业单位人员2618万，财政供养人员合计为3946万人，占总人口的比重为2.97%，比值为1：34。全国人大代表叶青及耶鲁大学陈志武教授曾经做过行政成本的研究，其中一组关于世界主要国家的行政管理费在国家财政支出中的比重数据显示：
德国（1998年）2.7
埃及（1997年）3.1%
英国（1999年）4.2%
韩国（1997年）5.1%
泰国（2000年）5.2%
印度（2000年）6.3%
加拿大（2000年）7.1%
俄罗斯（2000年）7.6%
美国（2000年）9.9%
中国（2000年）25.7%
香港中评社报道：中国的行政成本高居世界第一。据了解，1978年至2003年的25年间，中国财政收入从1132亿元增长到3万亿元，约28倍；同期行政管理费用则从不到50亿元升至7000亿元，增长达87倍，而且近年来平均每年增长23%。近年来行政成本与财政收入的比例竟然提升到了惊人的35%。
上述具体数字不一定准确，可以进一步核算。这些数字大致显示，中国的行政成本是世界主要国家的3-10倍。近二十年来行政体制改革，不断进行精简机构改革，成效都不明显。
中国国家机关序列中，除立法、行政及审判之外还有多少机构，这些机构中哪些是必须存在的。这些可以对照科学政体理论进行评判。
苛希纳定律说，管理人员超过最佳人数的2倍，工作时间就会多两倍，成本就要多四倍；如果管理人员多三倍，工作时间就会多三倍，而成本就会增加六倍。

（二）国家权力运行错乱

科学政体理论认为，国家权力只需要分为三种。国家机关超过这三种之外，不仅成本增加，权力运行体系也会发生混乱。这主要表现在：
1、由于立法机关怠于行使立法权，转委托给行政机关，违反分权的基本原理；
2、政党直接干预行政事务，以领导小组取代宪法规定的行政体制，使政府部门形同虚设；
3、政党直接干预司法裁判，领导司法机关，影响司法裁判的中立性；
4、由于分权的非科学性，导致多出监督机关。监督机关的存在是权力集中体制的必然需要，也衍生出无法制约监督机关的缺陷；
5、诸多政党及群团组织，应当纳入非政府组织体系，不再纳入国家机关序列。
这种错乱在2020年的疫情指挥中，全国人大或者国务院应当决定在部分省或者省内部分区域进入紧急状态，由于权力体系紊乱，它们无所适从，以致怠行权力；各级政府应当成立突发事件应急指挥部，这些指挥部成立的依据、职权、程序以及义务，都不清楚。实际运行状况，体现这种权力运行体系存在混乱，充分考验了现行政体的科学性。

三、如何得到科学的政权组织形式

科学的政权组织形式，从理论到现实，不是一厢情愿的，它是现实的政治力量对比关系和国情的产物。一国政体的演变，可以是高层各种权力运行的结果，也可能是底层民主运动的推动。亚里士多德在研究政体演变的时候，讨论过从王政到贵族政体，再到寡头政体，再到僭政，再到平民政体的各种演变规律。现代社会政体的演变，排除外在力量的影响，其产生的动力，无外乎二种，要么是上层，要么是下层。
通过上层的伟人力量，实现科学政体，无疑是最为便捷和理想的路径。但这种历史经验非常稀有，它是千秋伟业，能够见到的除华盛顿之外，那就是蒋经国的开明政治。这不仅需要伟人的雄才，还需要伟人的无私。马基雅维利曾希望有强有力的君主拯救意大利，最终没有实现理想；洛克不相信绝对权力，他说，“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反。”

卢梭曾深刻的指出：
一个被长期的奴役及其所伴随的罪恶而消耗得已精疲力尽的民族，会同时丧失其对祖国的热爱以及他们对幸福的情操的；这时候，他们已只是想像着处境不可能更好而聊以自慰；他们尽管在表面上还生活在一起，但却已失去了任何真正的联合；他们的不幸一点也已触动不了他们，因为愚昧已蒙蔽了他们，因为在他们的心里，除了自己所钻营的那个荒唐、可笑的地位以外，已没有人能再看清楚自己的地位。一个民族在已处于这种状态之下的时候，是不可能再有一个健全的制度的，因为他们的意志和他们所处的现存的体制已经同样地腐化了。他们已再没有什么可丧失的，他们也已再没有什么能获得的；由于受了封建制的愚弄和蒙蔽，唯一指导他们生活的思想，反倒已只是看不起为他们所不能认识的那些原本属于他们自己的真正的财富了。
我们却从来没有看见过一个民族一朝腐化之后而又能恢复德行的。你们枉然力图扫除坏事的根源，你们枉然要消除虚荣、懒惰和奢侈的供应品，你们甚至于枉然要把人拉回到清白无辜的守护女神与一切德行的根源的那种原始平等状态；但他们的心一旦蜕化之后，就永远会是那样的人。除了某种革命之外，再也没有别的补救办法了；而那又和它所能治疗的疾病差不多是同样的可怕，愿望它既是应当受到谴责的，而预见到它却又是不可能的。

卢梭对革命的矛盾态度及对法国大革命的精确预言，已经载入人类史册。当代中国面临相同的困境，这是一个长期被集权消耗得精疲力尽的民族，在一定程度上已经进入全民腐败的境地，道德底线被频频突破，把权力和金钱奉为真理，看不到属于自己的真正财富。要想在这种情况下恢复德行，是一件前人都没有见过的事情。难道革命是中国未来的宿命吗？难道一定要从死灰中复活，才能获得青春的活力吗？我希望能有一个否定的答案，因为它是和治疗疾病差不多同样的可怕。
我希望未来中国的转型，是一个逐渐祛魅的过程，通过祛魅恢复正当性，哪怕这个过程是一百年。其中的原理，请参见《祛魅——大国转型的必由之路》。