美日韩的「八一八大卫营会议」深具历史意义

美日韩在八月十八日于大卫营举行峰会，提出「大卫营精神声明」，确立了日后会有制度化的美日韩三方对话以展开政策及执行的协调，针对项目将包括印太区域与全球议题，与过去三方会议多将重点放在韩半岛安全议题很不一样。这个会议结果被认为是美日韩从两个与美国的双边同盟走向三方战略合作的滥觞。如果看到这个合作是包括全世界前十大的经济与军事力量的结合，在印太区域会发挥的影响力将十分可观，也因此引发外界高度关注。

图片来源：达志影像／美联社

与过去美日韩三方多利用国际上举行多边会议之便，在场边举行三方峰会的方式不同，此次会议则是特别针对美日韩而独立举办的三边峰会，特别是韩国总统尹锡悦父亲在会议前两天过世，但尹锡悦并未因守父丧而对会议有所延迟，显示了三方领导者对这个会议的重视，也代表美日韩峰会本身日后就会被列入三国的国际战略议程。其显著程度远甚以往。

2022年五月尹锡悦上台后，美日韩合作空间大幅扩张

在两三年前日韩彼此还无法沟通，但现在会出现这么大的变化，甚至促成美日韩会议的制度化，与韩国本身的转变有直接关系。尹锡悦在竞选总统时就提到上任后要促进与日本以及与美国的关系，对北韩要采取强硬政策，对中国也不会任其予取予求。果不其然，尹锡悦上台后就一步步展现与前任文在寅总统相反的作为。

文在寅总统任内非常重视南北韩的和解。虽然文在寅也重视美韩同盟，但多将韩国视为美朝关系的中间人，希望以美韩关系来达成美朝对话，以满足北韩希望透过美朝对话以减缓自身安全焦虑（以及国际战略威望）的要求，进而减缓韩半岛紧张情势与推动南北韩和解。而这个政策如要成功，也需要中国愿意配合，因此对中国的态度更是谨慎，生怕一旦惹怒中国，会使其鼓励北韩采恶意作为而影响韩半岛和解气氛。

文在寅为了营造和缓气氛，甚至主动降级美韩军演的规模与频率，也不支持过去南韩对北吓阻策略，并对美中竞争关系采取袖手旁观的中立态度。但对日本的态度，不管是基于日本过去殖民韩国的历史，或是关注到北韩对日本的强烈仇恨，文在寅对于与日本发展合作关系的立场是比较消极的。

但尹锡悦则持相反意见，认为过去对北政策并没有改变北韩对南韩的威胁，因此不能放弃强硬政策，而美韩同盟是韩国经营对北关系的基础，因此强化美韩同盟是重中之重。尹锡悦也主张要改善日韩关系，也认为美日韩合作对韩国的国家利益极为重要的。

在对中关系上，相对于文在寅政策需要中国的配合，尹锡悦反而比较不那么依赖中国对南韩的善意，自然对中国关于南韩的诸种作为，例如因设置针对北韩飞弹的萨德系统（THAAD ）后反被中国制裁，尹锡悦政府就更不会对北京政府采取忍气吞声的态度，同时在美中竞争上也更愿意与美国站在一起，没有在美中竞争采取「类中立」作为。

在具体作为上，我们可以看见尹锡悦政府与文在寅政府的巨大差异。文在寅政府对于CPTPP以及QUAD的态度都相当消极，但尹锡悦政府却表示有意与CPTPP以及QUAD建立更紧密关系的态度。尹锡悦政府上台后也恢复年度美韩的实体军演。当中国对南韩与美国一起谈及重视台海的和平与稳定而对首尔大声咆哮时，也罕见地南韩政府直接回呛，毫无退让之意。

韩国并于去年底发布了印太战略，当明知中国极度厌恶印太战略这个名词后依旧如此，显示了尹锡悦政府对中国的态度。总结来说，尹锡悦上台后韩国出现「亲美、友日、制中」的改变，为之后的日韩合作与美日韩关系的发展，打下了重要基础。

从2022年六月北约峰会场边声明到2023年大卫营会议的逐步演进

美国过去不是没有想发展美日韩合作。例如在欧巴马政府时代就企图推动美日韩合作，认为如能整合美国在东亚两个最具实力的美日同盟与美韩同盟，那么这对于其在东亚的战略经营就会具备无比的威力。只是这个期待却多因日韩关系无法改善，成果有限。

因此这次的美日韩峰会就不是尹锡悦上台后美国的即兴之作，但会有出现与欧巴马时代不同的进展，的确是因尹锡悦上台改变了韩国对外政策方向，而日本在收到韩方讯号后也给予正向回馈，在这样日韩关系出现正面变化所出现的结果。

短暂回顾一下从2022年起美日韩三方合作的发展历程。尹锡悦氏在2022年五月上旬就任南韩总统。接着就在2022年六月在马德里北约峰会时，利用韩日同时受邀参加北约峰会之便，当时美国与韩日两国就在场边展开美日韩峰会。之后并在年底的十一月于柬埔寨举行的东协峰会再利用场边会议举行第二次美日韩峰会并发表金边声明。美日韩也在2022年十月、以及在2023年的二月与四月，各举行美日韩飞弹防御联合军演，也于2023年三月21日恢复日韩的「韩日军事情报保护协定」（GSOMIA），之后在六月利用美日韩防长都到新加坡参加香格里拉对话之便，也举行美日韩防长会议。因此在此次大卫营举行美日韩峰会前，已有多次的三边高层对话，先前被杯葛的「韩日军事情报保护协定」也恢复。这次的大卫营会议就是建立在先前这一系列美日韩三边对话的铺垫。

超越北韩问题：韩国「全球枢纽国家」战略的实践

韩国去年底发布了「印太战略」，强调韩国是以其作为「全球枢纽国家」的基础上，展开自身的对外战略与相应作为。不仅将台海的和平与稳定放入其中，也提到会强化与美日澳印的合作。这个印太战略文件提到中国之处甚少，只说韩国希望「中国是实现印太地区繁荣与和平的关键伙伴，我们将在国际规范和规则的指导下，在相互尊重和互惠的基础上追求共同利益，从而培育一种更健全和更成熟的关系」。

更重要的是，韩国于这个战略上提出一个在安全议题「超越北韩」的态度，不再将自身的安全战略局限在处理北韩威胁，也不再以南北问题支配韩国的对外政策与区域战略，也因此自然会更全面审视中国问题，让首尔在面对日本的战略上，也出现不一样的认识。在这样的转变下，自然对台海议题也会有所不同。虽然韩国过去也不是没提过其他具全球视野的战略主张，但往往这些战略都无法超越其对北政策的位阶。韩半岛的南北关系在过去几乎对韩国的世界观有绝对支配性的角色，但此次尹锡悦政府，却呈现出与过去根本不同的战略视角，直接从全球视野看待韩国现在面对的内部问题、南北关系，并以之检视韩国对重大国际议题的立场。

美日韩合作制度化也代表美国印太战略「网格结构」的新路径

从此次美日韩大卫营会议发表的「大卫营精神声明」来说，最重要的就是美日韩合作的制度化，以及美日韩合作的区域化与全球化。而这两者加起来也显示美国的印太战略新路径。

声明提到以后会有年度的美日韩会议。提到在美日韩三方既有的二加二会议上，还会有年度的三方之峰会、外长、防长、以及国安顾问的会议，并另加上财长、商务部长以及工业部长的年度会议。不仅如此，以后还会新增一个每年的美日韩印太对话「Trilateral Indo-Pacific Dialogue」以协调美日韩三方的印太战略以及实践，以及今年十月开始出现三方的「发展政策对话」（Development Policy Dialogue）以协调美日韩的区域发展政策。

这代表以后不仅会有制度化的美日韩峰会，也可能三方的外长、防长、国安顾问等都会出席这个峰会并展开对话，甚至可能这个对话也会包括三方的财长、经济以及工业部长等。

这样的发展给人感觉有些类似将当年美中年度「战略与经济对话」的与会官员名单，复制贴上到美日韩三方对话上。当年美中「战略与经济对话」声势浩大，号称包含美中半个政府官员与会，但其本质并不是峰会。可是美日韩对话的发展，却是在峰会的基础上含括更多的部会官员，以协调彼此的政策与实践。同时这些更是制度化的对话，因此不会因领导权的更迭而改变。

此外，这些对话涵盖的内容，包括印太战略、发展战略，东协、太平洋岛国、台海、经济安全、供应链、发展策略以及其他领域等。将其与90年代末期美日韩曾经出现针对北韩的「三方协调与监视会议」（Trilateral Coordination and Oversight Group, TCOG）相比较，可以看到现在这个美日韩合作领域的宽广，不再局限于针对北韩的安全议题，其迈向区域化与全球化的发展路径也相当明确。

这个发展也可以看到美国印太战略的新路径。意即美国可能会透过将其既有的双边同盟进一步整合为多个迷你多边合作的关系，例如美日韩、美日澳、美日菲等多三方合作关系，同时还加上「美日印澳四方安全对话」（QUAD）、美英澳合作（AUKUS）等。这虽不代表就会走向亚洲版北约，但藉由多个三方、四方的合作关系，编织出一个较过去美国在亚太透过双边同盟更紧密的安全合作网络，可能是未来会走的方向。相信这也是美国安顾问苏利文提到「网格结构」（latticework）经营方式的新型关系。

中日韩对话战略意义尽失，三角关系出现质变

这次美日韩大卫营会议会有这么深具战略意涵的成果，就是三方认为须针对中国在安全、区域、以及全球性议题等的问题与威胁，需要协调彼此的对应方式。而美日韩三方合作的制度化一出现，立即让原有「日中韩」对话意义改变。

过去几年中国是以「中国─东协峰会」与「中日韩会议」，一方面区别东北亚与东南亚，让中国可以各自针对，同时也在内部找出中国可以合作的对象以分别掌握对这个区域的战略议程。中国的策略在东协内部相当成功，柬埔寨、寮国与中国关系十分密切，甚至柬埔寨可说就是中国在东协的内应，确保中国对东协的利益不会受到侵害。而在中日韩三角关系上，北京则是利用韩日矛盾拉拢韩国以对日本施压。日本则是对中日韩会议采取消极态度，不企求可以完成什么议程，但求不要对日本造成伤害。

美日韩制度性合作的出现代表日韩现在会走得更近，因此当日后举行中日韩会议时，过去中国可以与韩国合作对付日本的方式，可能无法持续了。以后可能更是日韩合作更紧密以针对中国。这也是王毅看到美日韩要开大卫营会议前，一直希望可先有中日韩三方对话，希望透过这个会议先举行，以对美日韩大卫营会议的可能结果预先展开牵制，但是功亏一篑。

日后的发展可能是中国对中日韩会议的兴趣开始降低。过去这个会议是中国压制日本的工具，但现在可能转变为消极保护自己的利益不受到损坏，等尹锡悦政权结束后再看有无机会逆转。

须观察美日韩年度联合军演如何发展

很特别的是，以后会出现美日韩三方的共同军演，这还是个有代号的军演「Named Exercise」，这也是不少人认为此次美日韩峰会的最重要成就（deliverable）。由于美日双边已经有许多包括「韧性之盾」（Resilient Shield）、「东方之盾」（Orient Shield）、「坚毅之龙」（Resolute Dragon）、「山樱」（Yuma Sakura）、「利剑」（Keen Sword）及其他有代号的双边军演，这都还不包括美日都有参与的多方军演。而美韩在文在寅总统时代取消了「鹞鹰」（Foal Eagle）、「关键决断」（Key Resolve）等大军演，并降级「乙支自由卫士」（Ulchi Freedom Fighter）军演，尹锡悦上台后开始恢复部分或新启美韩军演。例如上半年的「自由之盾」（Freedom Shield）、与下半年「乙支自由护盾」（Ulchi Freedom Shield）等大型演习。

因此一个美日韩三方有代号的军演，不仅显示其可能规模不会太小，也可能代表其将是一个全新的军演，而非从既有的代号军演中以扩大参与方式行之。这是否表示将会将去年下半年出现的美日韩飞弹防御演习扩大规模与内容，还是另起炉灶，就值得多加观察，而其与台湾的关系，也值得进一步探讨。

韩国民意是否支持与日本合作尚须观察

美日韩制度性合作发展最大的变数，是在韩国，特别是韩国民意对于与日本更紧密合作的支持度是不是很高，还有很多变数。

虽然尹锡悦上台后，有超过八成韩国民众支持改善与日本的关系，公开场合也出现支持岸田访韩的韩国民众，与反对岸田访韩的抗议者彼此对峙的情形。但这个民意基础是否稳固是个问题。是否会因某些事件，例如日本福岛核废水排入太平洋等议题而出现大转变，还需要观察。但比较可以确定的是，尹锡悦似乎非常坚定要改善韩日关系，例如对福岛排核废水问题，韩国官方此次的反应就相对冷静，和中国呼吁全民抵制的态度差很大。

现在看起来比较可能维系日韩合作的民意基础，是彼此对中国印象的恶劣。日本民众整体对中国印象甚差已是不争的事实，韩国这几年出现反中情绪直线上涨，虽然在四十岁以上民众还是将反日视为其韩国认同的一部分，但反中情绪也在快速升高，特别在年轻人中，不仅其反中情绪高于反日的态度，甚至整体民意也呈现类似状况。但毕竟长久的合作不能建基于共同仇恨，而必须在共同的价值与利益上。这也难怪美日韩此次会议急着要将其合作制度化，就可能是担心民意导致逆转的状况会再度出现。

美日菲新安保框架的发展，会是第一岛链制中连线的下一块拼图

连彼此民众看不顺眼的日韩都会出现和解，使得美日韩三方合作有了很不一样的进展，现在大家也在看没有这样仇恨的日菲，特别是整体对日本与美国印象甚佳的菲律宾社会之加持下，是否美日菲三方也会有不错的进展。

与尹锡悦就任时间差不多的菲律宾新任总统小马可仕，其上任后的确出现与前任杜特蒂总统反美作风非常不一样的态度，让外界颇为惊讶。小马可仕也多次对台海议题表达关切，并积极与美国合作。虽然今年六月新上任的菲律宾防长提欧多洛（Gilbert Teodoro），在七月下旬受访时提到台菲安全合作的可能性为零，引发各界议论。有人据此说菲律宾不愿做美国抗中的棋子，或是台湾期待菲律宾在台海有事时扮演角色根本就是缘木求鱼，因为菲律宾必定保持中立。但实际上会是这样吗？

由于提欧多洛防长也在不同场合提到，菲律宾有在密切监控中国侵犯台湾的威胁，并「持续制定所有应变计画」。对此就有中国学者认为，菲律宾已主动介入台海问题。加上在今年六月初美日菲国安顾问已在东京展开会议，考虑展开有关这三国安全保障的新合作框架，之后随即三国的海巡单位（美菲的海岸警卫队，日本的海上保安厅）也立即展开南海联合军演。美菲（加上澳洲）也在四月初才举行人数破万，有史以来最盛大的年度「肩并肩军演」（Balikatan Exercise）。这些作为显示不仅在小马可仕去年上任后美菲同盟合作就积极升温，连美日菲也在建构新的安全合作架构。

只是当要菲律宾进一步与台湾发展双边安全合作时，基于担心中国再度对菲律宾报复（第一次与中国在黄岩礁事件对菲制裁有关），马尼拉的态度还是相对迟疑。但其对于台海议题的态度，以及透过美菲同盟、美日菲合作等对台海的安全问题发展出新的应对机制与态势，马拉坎南宫的态度确是相当正面的。

更重要的是，在八月十二日，菲律宾公布其「2023-2028国家安全政策」。该文件将西菲律宾海（南海）以及台海安全视为高度关注的安全议题，也是冷战结束后菲律宾的战略文件第一次提到台湾。如果将其与杜特蒂时代菲律宾国安政策花了不少篇幅谈「反毒战争」（war on drugs）等相比较，就可以发现小马可仕总统的国安政策与其前任总统的差距有多大。也因此未来美日菲三方合作应该会有更进一步发展，与其他的迷你多边机制一起，共同建构第一岛链的安保连线。

台湾须积极透过GCTF扩展印太的安保合作

不管是「美日韩」、「美英澳」、「四方安全对话」，或是发展中的「美日菲」三方合作等，都是在形塑一个对台湾安全有利的印太战略格局。固然台湾期待可以加入这些迷你多边的合作关系。但当知道美国的策略是以「网格结构」来塑造新的印太安全架构，并与既有的美国双边同盟关系相互搭配后，合理的战略期待就不是希望其可以出现亚洲北约，或是期待这些「网格结构」会含纳台湾。而是将台美合作持续深化，并在这个基础上透过持续扩展，创造一个以台湾为中心的新网格，以建构出一个会包含台湾的新印太安全结构，以此做为美国印太网格架构的重要一环。

这代表台湾可以积极构思如何透过既有与美国的「全球合作与训练架构」（GCTF），并将其扩展。目前包括日本与澳洲已经是GCTF的合作伙伴，瑞典等其他国家也在不同领域参与GCTF的合作计画。怎样让这个GCTF发展成为一个以台湾为中心，但也能与美国区域网格结构相互融合，可能会是更为务实的尝试。

面对印太安全从双边同盟的轴心-轴承架构，向由多个迷你多边所形成的网格架构的发展趋势，不仅形塑一个对台湾更有利的战略环境，也提供台湾更多战略机会。从既有的工具出发，将台湾融入这个网格安全架构的空间是存在的，我们可以好好把握。

作者为读错书，入错行，生错时代的政治边缘人

来源：思想坦克