赵紫阳:中国向民主政治转型的开拓者和奠基人(吴伟)

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吴伟:本月17日是1980年代曾任中共中央总书记的赵紫阳先生诞辰一百周年。他在执政期间主导的政治改革实践,为未来中国转型提供了丰富的思想资源。

更新于2019年10月16日 11:34 中国现代史学者 吴伟 为FT中文网撰稿

2019年10月17日,是当代中国伟大的改革者、1980年代曾任国务院总理、中共中央总书记的赵紫阳先生诞辰一百周年。今天我们纪念他,不仅是因为他在长达九年的任职期间里,主持了中国的经济改革并推动了中国经济的起飞,更是因为他是当代中国政治制度转型的开拓者和奠基人,他在中共十三大前后主持设计的政治改革方案和积极推动的政改实践,以及在他在后来软禁中对中国政治转型做出的深刻思考,为未来中国实现从一党专制向宪政民主转型,提供了丰富的思想资源、策略基础和实践经验。

赵紫阳主导的政治体制改革,因为1989年政局的突然变化而中断。本文试图重温赵紫阳当年提出的政治制度转型主张和实践过程,比较他与邓小平所主张的不同改革路径,总结那场改革失败的经验教训,缅怀这位改革者并张扬他的精神。

赵紫阳在十三大报告征集修改意见报告上的批示

一、赵紫阳与邓小平的两条政治体制改革路径

中国现行的政治体制,是由毛泽东领导的中国共产党人在1949年建政时,从苏联基本全盘照搬过来的,它虽然以“民主”“共和”为名,但从本质上说,它是以一党专政、高度集权为基本特征的。在建政以后的三十年里,它导致了一场又一场政治运动,严重的个人崇拜和十年动乱,给这个国家和民族带来了的一场浩劫。在经历了十年文革之后,人们在总结建政以后三十年历史经验的基础上,开始逐步认识到,要避免重蹈覆辙,必须改变这种体制,使中国向以宪政民主为基本特征的现代政治制度转型。就连以坚持“两个基本点”而著称的中共实际上的最高领导人邓小平都认为,这种体制“权力过分集中”,要进行“党和国家领导制度的改革”。特别是当经经济体制改革开始深入以后,这种政治体制成为经济体制改革进入一步发展的桎梏,邓小平也不得不大声疾呼,“不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不下去”。

1986年9月,经邓小平提名,时任中共中央政治局常委、国务院总理的赵紫阳主持了政治体制改革方案的设计和其后的改革操作。正是由于赵紫阳的主导,使这场由邓小平提出的原本以提高效率为目标的行政改革,演变成了使中国共产党由革命党向现代政党转型、中国高度集权的政治制度向现代宪政民主转型的一次勇敢的尝试。

鲍彤先生在他为宗凤鸣《赵紫阳软禁中的谈话》一书所写的序言中写到:“邓小平跟中国政治体制改革有双重关系,既是提倡者,又是扼杀者。”之所以如此,是因为对这场政治体制改革,邓小平和赵紫阳的主张并不完全相同,从其后发展的过程看,甚至可以说是有两条不同的政治体制改革路径,即邓小平主张的以提高效率为目标的行政改革,和赵紫阳主张的以改变党的执政方式、建设民主政治为目标的政治改革。只有看清80年代这次政治体制改革路径的双重性质,我们才能准确地为它定位,理解为什么是这场政治体制改革的发动者邓小平自己亲手扼杀了这场改革;也才能更准确地理解和把握赵紫阳的政治改革思想,和更深刻地认识80年代这场政治体制改革的失败原因及历史教训。

首先,邓小平和赵紫阳的政治体制改革的出发点不同。

从1986年邓小平主张启动政治体制改革的一系列谈话中可以看出,他更多地是从为经济体制改革扫除障碍的角度,考虑和提出政治体制改革的。邓小平搞经济改革的出发点是什么?是为了救党,救这个“社会主义制度”。共产党搞了几十年计划经济,到文革结束前,经济已经到了崩溃的边缘。不搞经济改革,民众生活不下去,党就丧失了执政的合法性,“社会主义制度”就没有了“优越性”。

1986年,当经济改革从农村进入城市,触及到原有的计划经济的管理模式和政府管理体的时候,邓小平发现改革遇到了障碍。原有的高度集权的经济管理体制和党政机构,特别是国家计委及其他主管国民经济的各部门,很多情况下是体改委在哪里搞放权,他们在哪里就搞收权;表面上说的是简政放权,实际上却是阳奉阴违;各级党政机构叠床架屋,政出多门,双重决策,严重影响政府的行政效率。这种情况引起了邓的高度重视,他认为,这种情况不能再继续下去了,必须同时进行政治体制改革,否则,经济体制改革就难以为继。

在赵紫阳主持政治体制改革方案的研讨过程中,邓小平也一再提示赵紫阳,要注重提高政府效率。1987年5月,他看了赵紫阳提交的十三大报告初稿,对政治体制改革部分提出了“说是不搞三权分立,你们是不是也搬了一点”的质疑,强调说:要使行政机构能够有效地工作,不能过多干扰行政机构的工作。决定了就办,这是我们的优势,这个优势不能丢。不能放弃专政,不能迁就要求民主化的情绪。我们要搞一个什么样的体制?要搞一个增强行政效能的体制,机构要精简。民主还是个手段,讲民主必须要和法制联系起来讲,把法制搞起来,才能有稳定的社会环境。我们的行政机构应该很有效能。这些话表明,邓小平主张的政治体制改革,其出发点在于提高政府效能,而不是发展民主。

赵紫阳在谈到邓小平对政治体制改革的主张时说:“我认为,邓对现行政治体制的运行,他是有不满意的地方,主张改革也是真实的。但他心目中的改革,并不是真正的政治上的现代化、民主化。主要的是一种行政改革,属于具体的工作制度、组织制度、工作方法、工作作风方面的改革。邓主张的是在坚持共产党一党专政前提下的改革,改革正是为了进一步地巩固共产党的一党专政。任何影响和削弱共产党一党专政的改革,都是邓坚决拒绝的。”

赵紫阳与邓小平

实际主持这场政治改革的赵紫阳,对这场改革的认识也有一个变化过程。一开始,他与邓小平的看法大体上相同。他在回忆中说:1985、1986年,“我从经济改革方面认识到政治改革的必要性。那个时期我一直有个想法:在中国政治体制改革超前不行,但是政治体制改革相对于经济体制改革太滞后也不行。因为经济体制改革越深入,党内守旧势力的阻力就越大。没有政治方面的改革,经济改革很难深入下去。而且没有政治方面的改革,支持改革的力量也很难充分发挥作用。改革中遇到的各种社会矛盾,没有政治改革也很难得到妥善解决。”

正是在这种认识的基础上,1986年9月,赵紫阳被邓小平点将,在担任总理的同时,主持政治体制改革方案的设计工作。1987年初胡耀邦被迫辞职,赵紫阳代理党的总书记以后,接触政治领域的事情多了起来,他的对政治体制改革的看法进一步发生了重大变化,从为经济体制改革开路,发展到“尽量地容纳和扩大其他各种力量的政治参与”。这个时候的赵紫阳认为,政治改革必须解决社会主义条件下的人与人对立的问题,必须解决执政党与民众对立问题,必须解决人民在这个制度下没有自由的问题。他说:这时候,“我深深感到党和知识分子的紧张关系,必须从根本上设法解决。而离开知识界的政治参与,同知识分子的关系不可能从根本上改善。”他知道,在当时党内保守势力极为强大的条件下,改变共产党一党专制是不可能的,而只能另辟蹊径,从改变共产党的执政方式入手,通过民主和法治的途径,限制党的权力。他“当时总的想法是,中国共产党的执政地位不改变,但执政的方式必须改变。另外,人治的问题要改变,真正做到法治。社会主义国家也应该是一个法治的国家。”他说,“这两个概念实际上也就是我那两年形成的政治改革的总的观点”,即他设计和推进政治改革的出发点。

其次,赵紫阳在主持实施的改革措施远远超出了邓小平划定的范围。

在改革研讨之初,1986年9月,邓小平就为这次政治体制改革划定了内容,他说:“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。第二个内容是权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个内容是精简机构,这和权力下放有关。”此后,他又多次在不同的场合谈到这几个方面的内容。

从赵紫阳所作的十三大报告第五、六部分及《政治体制改革总体设想》为这次改革规定的内容中可以看到,政治体制改革措施的第一条,就是“党政分开”。但报告对“党政分开”的解释是:“党应当在宪法和法律的范围内活动”,“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”。赵紫阳对“党政分开”的这一阐述,与邓小平以解决多重领导、提高行政效率为目的的“党政分开”的重大不同在于,强调党的活动不能超越宪法和法律;强调“党的领导方式和活动方式的转变”;强调党不再“领导一切”,而是转变为现代政党政治通行的执政原则:实行政治领导,即“出主意、用干部”,通过国家最高权力机关――全国人民代表大会来实现党的主张。另外,在十三大报告中,还提出了在除人民代表大会之外的国家机关中取消党组、建立国家公务员制度、改革人民代表大会制度和选举制度、司法机关依法独立审判、依法保障公民各项基本权利;提出了“提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”的原则,和建立人民监督和社会协商对话制度;提出了“形成政治、经济和社会生活的新规范,逐步做到:党、政权组织同其他社会组织的关系制度化,国家政权组织内部活动制度化,中央、地方、基层之间的关系制度化,人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化,基层民主生活制度化,社会协商对话制度化”等一系列问题。中共十三大之后,赵紫阳在领导经济、政治改革的过程中,又相继提出了改造思想政治工作、开展廉政建设、在建设商品经济新秩序的同时建设民主政治新秩序等问题。

中共十三大通过赵紫阳的报告

从这个方案中可以看出,它已经完全超越了邓小平主张的行政改革的范畴。这个方案虽然目标有限,内容有限,程度也有限,并且只是中国政治体制改革的第一步,但从总的方向说,它符合世界民主潮流的大势,符合中国广大民众对实现民主宪政的期盼和要求,也符合中国市场经济发展的客观需求。在那个短暂的时期内,它创造了一种宽松的政治环境,打破了共产党领导一切的格局,强调党的领导是政治领导,削弱党的思想领导和组织领导;取消党对文化的审查制度,发挥新闻媒体的监督作用;取消党对司法的直接干预;通过建立公务员制度来淡化党管干部;探索党的执政方式的转变,以及建立党内民主制度和政治生活的规则等。从大的方面讲,在赵紫阳主政的那几年,中共的一党专制在逐渐削弱,高度集权的政治体制也在逐渐弱化,而民主和法治建设逐步开始走上正轨,公民各项基本权利的实现与保障也有了相当进展,党内政治生活开始走向民主化制度化,政治体制不适应经济改革开放的情况也在逐渐改变。

赵紫阳在政治体制改革过程中所做的这一切,在1989年春夏事件之后,大都被邓小平和党内的保守势力所中止,赵紫阳的大部分主张也被作为“搞资产阶级自由化”的证据而否定。之所以会如此,是因为邓小平和党内保守势力,看到了赵紫阳所推行的政治体制改革大大唤醒了民众的公民意识与权利意识,发展下去有可能危胁到中共一党执政;看到了赵紫阳主持的政治体制改革已经大超越了他们所能许可、接受和容忍的范围,任其发展下去,“党将不党,国将不国”。

这一事实也可以从反方面证明,赵紫阳所主持操作的政治体制改革,已经不再是邓小平所主张的那个“政治体制改革”。现在回过头来看,如果赵紫阳真的中规中矩地按照邓小平的那一套行政改革的路子,来搞“政治体制改革”,那么这场“改革”很有可能会在一定程度上取得成功,至少不会导致后来改革被中止、他人被撤职的结局,但,那就不是赵紫阳了。

二、赵紫阳八十年代政治改革方案及实践

1986年9月,赵紫阳主持“中央政治体制改革研讨小组”,并授命鲍彤组建研讨小组办公室,开始了政治体制改革研讨工作。在此后的半年多时间里,赵紫阳七次主持召开中央政治体制改革研讨小组会议,听取办公室和下面专题组的汇报。赵紫阳和研讨小组的其他成员在听取汇报过程中,以夹叙夹议的方式,发表了大量议论和谈话,议中有决,决中有议。这些谈话为后来起草和形成《政治体制改革总体设想》和中共十三大报告第五部分“关于政治体制改革”,和第六部分“在改革开放中加强党的建设”,奠定了坚实的基础。

1987年11月赵紫阳与中央政改办全体人员合影

在此期间,他们克服了重重困难,顶住了邓小平“是不是也搞了一点三权分立”的压力,妥善处理了邓小平提出的“活力、效率、积极性”与建设民主政治这两个目标的差异,排除了党内左的势力发起的反“资产阶级自由化”运动的干扰,克服了党内保守势力的重重阻挠,于1987年10月的中共十二届七中全会和十三大上,推出了以“建设社会主义民主政治”为长远目标的政治体制改革方案。

赵紫阳当年主持起草并实施的这个方案,主要体现在两个历史文件中,一是他在中共十三大上所作并得到大会通过的报告,二是十二届七中全会“原则同意”的《政治体制改革总体设想》。两个文件说的是同一件事情,但角度有所不同。十三大报告讲政治体制改革的两个部分,侧重务虚,讲改革的必要性和原则较多,以使全党、全国民众都能理解这场改革的重要性和必要性。而《政治体制改革总体设想》重点讲的是改革的具体措施和步骤,准备将来在内部掌握和择机出台,所以当时没有公开发表,后来作为附录,收入了由香港中文大学出版社2016年5月出版的《赵紫阳文集》第四卷。

赵紫阳对推进中国政治体制转型的决心,不仅体现在上述两个文件上,而且也表现从我做起、从中央做起、从现在做起的实践精神上。

1987年下半年以后,有关政治体制改革的研讨工作已经进入尾声的征求意见阶段。研讨中遇到的问题大都已经基本确定下来。赵紫阳和中央研讨小组认为,党政分开、党内民主等重大问题,都需要从党做起,从中央做起。许多事情,大方向已定,不一定非要等到十三大通过以后再开始做,在条件已经基本具备的情况下,应该从现在就做起。

“党的领导是政治领导”的主张,是赵紫阳所主张和积极倡导的。赵在代理总书记主持中央工作以后,他按照自己对党的领导的理解,首先在中央高层的工作方式上,进行了多方面的调整。过去相当一个时期,理论、文化中的一些重要问题,甚至一些影片、剧目能否上演都要中央高层审查拍板,一些重要司法案件也要由中央讨论定案。赵紫阳担任代理总书记后,这种状况开始改变。1987年夏天的北戴河休假期间,放映电影《芙蓉镇》,请赵紫阳来看。看完电影以后,一位书记处书记问赵紫阳:“这个电影可以公演吗?”赵紫阳回答说:“我们是来看电影的,不是来审查电影的,以后中央不审查电影。”还有一次,湖南学生跟驻军发生冲突,军人开枪打死了一个学生。结果,官司一直打到中央政治局常委会上,军队代表、高检、高法的人都来了。常委开会,大家汇报完情况以后,政法委书记请示赵紫阳:“这个案子判还是不判?怎么判?”赵明确表示,中央要求依法办案,但不审查案件。“判不判,怎么判,由你们政法部门依法办事,我们这里不讨论。党中央对你们的要求,就是要你们依法办事。”赵紫阳这样说,就表明了一种态度,中央要求公检法依法办事,独立办案,中央不干预具体司法案件。如果这种做法坚持下去,形成制度,那么慢慢的,司法独立原则就会在中国确立起来,中国就会成为一个法治国家。

在这段时间里,政治环境非常宽松。至少在中央常委和中央书记处的层次上,没有审查制度,不去管具体事务,不对具体问题发表意见。当时,赵紫阳所注重的一个重要问题,就是共产党要转变执政方式,或者说共产党要有新的领导方法。而这种转变,要从中央开始。中国要搞民主政治,必须以共产党的执政方式转变为前提,不然的话,不仅其它方面的改革无法深入,而且有可能慢慢使执政党丧失执政基础。

在十三大前和十三大后的党内、人大选举问题上,都有人反对直接差额选举,主张搞差额预选、等额正式选举,认为这样做,既可以体现“民主”、又可以保证上级意图实现。赵紫阳坚决反对这种做法,鲍彤和他的部下们对此也持反对态度。因为,差额预选,实际上给某些人留下了操弄选举的空间。十三大前和后来历次党代会搞差额预选的事实表明,预选都是在各省代表团内进行,总的结果并不向全体代表公示。各个代表团的代表都只了解本团内部的预选情况,不了解其他团的情况,更不了解总的预选情况。最后形成等额的正式候选人名单还是由中央高层领导人圈定,“大会主席团通过”只不过是走个过场而已。这种表面上“民主”,结果与过去的等额选举几乎完全相同,换汤不换药。从本质上说,“差额预选”是欺骗全党、欺骗公众的“伪”差额选举。所以,当时赵紫阳、鲍彤们在差额选举问题上,都坚决反对搞差额预选,主张从十三大开始就直接进行正式差额选举。在讨论这个问题的政治局会议上,赵紫阳说,差额选举确有好处,这要有个锻炼的过程。以后甚至可以考虑,省长将来也可以有两个候选人,让代表们选嘛。他认为,只有在有监督条件下进行有竞争的公开的差额选举,才能真正体现选举人意志,保持对当选人的压力,使他们注意联系群众,减少特权、滥权行为,防止腐败发生。

实行差额选举,是中共十三大上最引人瞩目的一项改革。最有戏剧性的一幕,莫过于中央委员会选举差掉了邓力群。由于是初次在全国党代会上采用,差额的比例很小,要在185名候选人中选出175名中央委员,差额比例只有5%多一点。一旦党代会的代表们在选举中有机会自由表达自己意志的时候,在党内不得人心的“左王”邓力群被淘汰就成了必然的结果。原来被邓小平内定当政治局候补委员,甚至有人希望他当总书记的邓力群,竟然在差额比例很小的中央委员选举中落选,这在高层引起了相当大的震撼。邓小平得知这一情况后,表示应该尊重选举结果。就这样,邓力群失去了进政治局的可能。在此情况下,是赵紫阳出面向十三大会议主席团建议,把邓力群改作顾问委员会候选人,以使他能当中顾委常委。结果在11月2日中央顾问委员会选举常委的差额选举中,邓力群再度落选。

赵紫阳在政治体制改革总体设想稿上的批示

三、十三大后赵紫阳推动政治改革取得的重要进展

在中共十三大上,赵紫阳顺利地当选为中共中央总书记。此后,他立即开始对落实政治体制改革方案进行了部署,各项工作随即展开。从中央到地方,从执政党、国家政权机关,到各民主党派、社会团体等,都开始研究、制定自己的具体改革方案,并且大都先后投入了实施。从1987年11月到1989年6月,在这短短的一年半多的时间里,政治体制改革在中央和地方、在各部门、各领域的进展有快有慢,深浅不同,发展并不均衡,在一些方面甚至可以说是阻力重重,并且由于时间较短,有许多工作未及展开或深入,但大都已经艰难起步,而且在某些方面,已经有成果初步显现。

1.从党内民主做起,使党的领导机构运行走向制度化、透明化

赵紫阳认为,要改革党的领导体制,使之民主化和规范化,不仅党代会要改革,而且党的高层,中央委员会、政治局及其常委会、书记处更要率先垂范,进行改革,使集体领导制度化,加强对党的领导人,特别是最高领导人的监督和制约。

十三大后,根据赵紫阳的建议,十三届中央政治局的第一次会议就规定了中央的最低限度的例会制度:每年必须召开至少两次中央全会,中央政治局要向全会报告工作;每个月必须召开一次政治局会议、每星期必须召开一次政治局常委会会议;会议对重大问题的结论必须经过表决形成。十三届政治局第一次会议还规定,中央全会和政治局会议的结论,必须分别通过公报或新闻向社会公布。

当时,赵紫阳名义上是中共的最高领导人,但他认为,他这个中央总书记就是“大秘书长一个”。与以住的中共领导人相比,他有一个很大的特点,就是他十分注重遵守规则和程序,该由常委决定的就拿到常委会上,该由政治局确定的,就拿到政治局会上决策,该表决的就付诸表决,该由书记处落实的,就交由书记处办,从不以个人意见,代替组织决定。

十三大后,中央要求,地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。要改革和完善党内选举制度,明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。按照这一要求,在十三大后的一段时间里,各地各级党委都纷纷制定了议事规则、表决制度和生活会制度,地方各级党的代表大会的换届选举基本上都仿照十三大,实行了差额选举。

在《政治体制改革总体设想》中,还提出了将来要考虑实行党的全国代表大会常任制的问题。遗憾的是,这个设想没有时间和机会实施。

1987年11月赵紫阳与政改办人员在中南海紫光阁(右一为本文作者吴伟)

2.党政分开方面的几项改革

中共十三大后,在党政分开方面,赵紫阳和他领导下的中央推动出台的措施最多,遇到的阻力也最大。

首先,调整中央与国家机关的工作关系。中央决定,实行党政分开后,中共中央的财经小组、思想宣传小组、外事小组、政法委(改称政法领导小组)仍保留,职能是研究大政方针,不直接分管政府各部门的工作。1988年5月19日,中共中央发文,正式撤销中央政法委,成立中央政法领导小组,作为政策调研机构,政法领导小组不开政法工作会议,不发文件,不干预具体案件,体现了党政分开,公检法依法独立行使职权的原则。但1989年六四事件之后不久,中央政法委又被恢复,时至今日,司法独立的原则非但没有得到确立,反被说成是“西方那一套”而受到批判。

其次,撤销设在政府机关中的党组。到底什么情况下成立党组,什么情况下不成立党组?在研讨过程中形成了一个结论:在有党派政治斗争的组织内部,才需要成立党组(或称党团)。党组的作用,是团结领导本党成员,在该组织内部贯彻本党意图。中国政府是共产党一党执政的政府,其内部没有必要成立党组。况且,政府是行政组织,是依据行政首长的行政命令进行运作的组织,党组的委员会制决策方式与行政首长负责制是根本矛盾的。针对这种情况,中共十三大修改了党章,决定,不经选举产生的领导机关,不设立党组。按照这个规定,十三大后各级政府部门逐步开始裁撤党组;只有人大、政协、工会、妇联保留党组。撤销党组的工作具体由中组部负责,实施过程在中央和地方、各个部门进展不同。到1989年初,全国党组的情况大致是二分之一已经撤销,二分之一准备撤销。

五年以后的1992年,中共十四大再次修改了党章,重新恢复了十二大党章的提法,由此,十三大后被撤销的中央和地方政府部门中的党组全部重新恢复。

第三,调整地方党的组织机构和人员设置。十三大后,中央开始进行地方各级组织机构和人员调整,调整的方向是:地方各级党委不设不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委;撤销地方各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门;根据党政工作的不同特点,调整领导干部的配备,并精简各级党委机构,减少专职党务干部。目的是通过这些措施,从机构和组织、人事安排上,减少党委机关对政府工作的干扰,保证政府部门独立开展工作,依法行使职权。

第四,改变基层党组织的职能,推行厂长(经理)负责制。那个时候,全国有几十万家企业,绝大多数都是国营和集体企业,实行的都是党委领导下的厂长负责制。要厂长、经理真正成为企业的法人代表,成为企业事实上的一把手,要动几十万个党委、支部书记的蛋糕,工作的艰难、工作量的巨大,可想而知。但是,中央在这个问题上,决心坚定,措施有力,宣传到位,经过一年多的努力,全国的国营企业基本完成了向厂长经理负责制的过渡,而且没有对企业的生产和经营造成大的影响。

与此同时,全国的事业单位,包括大专院校、科研院所、报刊媒体等都开始照此办理,校长、院长、所长、社长负责制也开始纷纷确立起来。基层的党政分开,因为得民心、顺民意,所以推开以后,势如破竹。

1989年6月以后,“因为形势和政治工作的需要”,许多地方的“党委领导下的校长、院长、所长负责制”开始回潮。国有企业也回复到“党委领导下的厂长经理负责制”的状态。

第五,党纪政纪案件分别查处。按照赵紫阳当时的考虑,党纪、政纪、法律是性质不同的约束规范,在党政分开的条件下,应该由性质、职能不同的机关分别处理。中纪委应该主管党纪案件查处,并集中力量抓好党纪、党风。各级纪委常驻政府各部门的纪检组原则上可以撤销。而法纪和政纪案件分别由国家司法部门和政府行政监察部门处理。对那些一时搞不清是应该由党纪处理还是经由司法程序处理的案件,处理的顺序,应该是先由司法部门处理。如果法院判决有罪,再由党的纪检部门和政府的行政监察部门根据罪名和量刑的情况,依据党纪、政纪作出处理。此项改革,中央要求由中纪委提出改革方案。

但是,由于各种因素的限制,这项改革未及完成,就被中止了。1989年以后,对违反党纪、政纪、法律的案件查处非但没有分开,党的纪委、政府监察部门反而公然合二为一,还发明了“双规”的办案方式,开创了一个明显违反党章、宪法和法律的不良先例。而且在处理的顺序上,恰恰反了过来,涉及公务人员的违法违纪案件,先是由党纪检部门立案和调查,根据情况先做党纪、政纪处理,然后“移送”司法部门。实质上,这是在未经法院判定嫌疑人是否有罪的情况下,先由纪检部门认定是否涉嫌犯罪。这种做法,是严重有违于法治原则的。

3、坚定推进选举制度改革:各级人大选举的探索

十三大以后,很快又迎来了地方各省市人大和政府换届的高潮,选举制度改革在地方选举中开始全面推行。在各省市换届中,普遍搞了候选人的民主推荐、征求党内外意见、省委讨论、差额报批的办法。选举中出现了尊重选举人意志,严格依法办事的可喜局面。根据中组部统计的资料,到1988年2月中旬已经举行了选举的20个省市中,均出现了在已经报批的名单之外,依法由人大代表10人联名提名候选人的情况,共提名190人,其中正式列入候选人名单的有54人,当选的有7人,其中有副省长3人;有中央提名的3个省人大主任、3个副省长、1个省检查长、1个省法院院长落选;有6个省搞了人大主任差额选举(原来中央只安排山西搞差额试点,就是说有5个省出现选举人提名人大主任候选人的情况),差掉了3个由中央提名的人选,由代表提名的3位候选人当选;有5个省搞了省长、5个省搞了省法院院长、6个省搞了省检察院检查长的差额选举,落选的105人,占候选人总数的23%;在选举过程中,有4个省市搞了候选人和选举人见面、对话。这种局面,在党的中高级干部中,有人叫好,有人叫糟。有些人忧心局面失控,担心“党的领导”无法体现。

对此,赵紫阳在中央常委会上说,这样的选举很好,不必担心。党委领导应该从工作考虑,不是对名单负责,组织部安排人有的时候还要换,这说明原来的考虑不合适。那么为什么不允许群众选举?说要“加强领导”,要搞清楚,一个是到底领导什么,二是如何改善领导。出现组织提名的候选人落选,组织部应该反思自己的方案与群众认识的差距。如果组织上提名的竞争不过群众提名的,那就说明我们的工作没有做好嘛!要不要开党员会统一思想?没必要。你要统一什么?一是名单本身是差额的,你统一思想让谁当选?二是这样搞与政治体制改革的方向,与民主原则不符合。如果从如何保证党委名单当选的角度来总结经验,那就不利于组织部门改进工作,也不利于民主发展。

4.干部人事制度改革与建立国家公务员制度

按照十三大报告的要求,既然“党的领导是政治领导”,那么“党管干部”就应该是党对干部人事制度建设提出方针政策,形成法律和制度。党的组织部门的主要职责,就不应该再是直接管理任命干部。改革现行的干部人事制度,就是要对“国家干部”进行合理分解,贯彻党政分开原则,改变由党的组织部门集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度;改变缺乏民主法治的现状,实现干部人事的依法管理和公开监督。干部人事制度改革的突破口,是首先把干部队伍中行使国家行政权力、执行国家公务的人员分离出来,建立国家公务员制度,制定法律和规章,依法进行科学管理。

中共十三大对于国家公务员制度的基本设想是,“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员,必须严格依照宪法和组织法进行管理,实行任期制,并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委,依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人,监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理,实行常任制。”为此,中央建议,设立国家人事部,主管起草国家公务员法规和提出各种配套措施,负责职位调查和分类,组织国家公务员考试,并直接管理一定层次的高级公务员。

建立国家公务员制度,这是中共掌握政权以来对执掌公权力、行使国家社会管理职能的那一部分公职人员管理的一项重大改革。它包含了西方发达国家几个世纪来形成的文官制度的几乎全部基本要素(除了公务员中立原则以外),如果真的能按照十三大确定的这些原则走下去,那么将为中国走上民主宪政之路奠定一块重要的基石。

真正实施起来,建立国家公务员制度的实际工作遇到了很大的阻力。其中最大的阻力,是来自中共的组织部门。他们对于“党管干部”的理解,对于什么是国家公务员的理解并没有完全统一到十三大确立的原则上来。对于建立公务员制度,中央组织部的态度是,把这个题目接过去,形式上接受建立公务员制度,但在实际上仍然坚持组织部直接掌管负责干部的管理和任命这一条。

考虑到当时党内的实际情况,赵紫阳的意见是,无论如何,我们先把国家公务员制度搞起来,争论中的问题,靠时间、靠实践来逐步解决。中组部、国家人事部等部门随即开始了《国家公务员条例》起草的工作。但是,由于政治因素的影响,直到1993年,《国家公务员暂行条例》才由国务院通过实施;《中华人民共和国公务员法》2006年1月方由全国人大常委会通过施行。但是,此时实行的“国家公务员制度”,已经与十三大时的设想有了重大差别,国家公务员分成政务、业务两类的设想已经不见了踪影。至于后来,各种“比照国家公务员”管理制度的出台,就更与干部人事制度改革的初衷相去甚远了。

5. 放开新闻管制,抓紧新闻立法

中共十三大提出了“提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”的原则。要落实这一原则,一个重大问题,就是要对以往控制严密的新闻报道审查制度进行改革,在法律规定的范围内,开放新闻自由、言论自由,这是赵紫阳为政治体制改革确定的一个方向,但这也是十分敏感的一个问题,阻力极大。十三大后,中央常委和书记处在赵紫阳的主持下,曾经数次开会研究这个题目,确定了依法管理,在宪法和法律范围内允许出现多种声音,允许自由讨论的原则。十三大后的一年多时间,成为建政以来政治气氛、舆论环境最为宽松的一个时期。

1987年11月1日中共十三届一中全会后赵紫阳率常委会见记者(图片来源:AFP)

1987年12月8日,在新成立的中央政治体制改革研究室的第一次会议上,鲍彤谈到了赵紫阳关于新闻改革的一些想法。他说,紫阳说新闻改革总的要求,一是增大信息量,更加开放;二是要求新闻界当好新闻渠道;三是加强舆论监督;四是讲究宣传效果。

从1987年12月起,鲍彤以中央宣传理论工作领导小组和中央政治体制改革研究室的名义,在中南海连续四次召开了首都各主要媒体负责人座谈会。在这些座谈会基础上,形成了有关新闻改革的首都各大报负责人座谈会纪要。这个文件在1988年3、4月间,作为中央宣传思想工作小组的文件正式下发。鲍彤后来在谈到这个文件时说,实际就是把新闻改革的要求向各个报纸提出来,各种媒体能做多少就做多少,反正只要往前走一步都好。实际上有点像农村改革一样,一点点探路。希望大家把改进新闻工作提到日程上来,做出自己的探索,没有统一的东西。

1988年4 月15日上午,中央政治局会议讨论了刚刚召开的两会上提出的问题。赵紫阳特别谈到,新闻法还要搞,要准备它不完善,五年以后再修改。但有一个法总比没有好。这个问题很敏感。

1989年初,赵紫阳仍然在考虑新闻改革问题。他主动邀请曾任人民日报社长的胡绩伟到他那里,谈新闻改革和新闻法起草问题。他后来回忆说,他在这次谈话中和胡探讨了开放独立办报问题。“现在所有的新闻媒体都由党和国家垄断,这不是办法。当然那时我也没有想完全放开,但有领导地放开一些会有好处。党和国家所控制的媒体不愿发表的东西,总还有别的媒体可以发表,那也好呀。蒋介石时代还有民办报纸嘛!虽然不能说开放报禁,但舆论要适当放开。”

尽管赵紫阳为进行新闻改革,积极推进新闻立法做了大量工作,但这个时候的新闻法和出版法已经合并成一个法律,由胡乔木在主持起草,而胡对此项工作一直态度消极。这个法律草案迟迟难产。到了1989年6月以后,新闻出版法的起草就中止了。

在赵紫阳的主持下,十三大以后政治体制改革的进展除上述方面以外,在人民代表大会制度、多党合作、政治协商、工会和其他社会团体的改革、保障公民基本权利、以及支持公、检、法机关依法独立行使职权等方面也都取得了不同程度的进展。

从方案设计开始到1989年改革被中断,赵紫阳和他的部下们在发展民主政治、改变共产党的执政方式方面,方向是明确的,态度是坚定的。就在最后的那场如何对待学潮问题的斗争中,赵紫阳也从没有放弃通过民主和法制的方式,解决解决政府和民众的冲突,并试图通过和平解决这场学潮,推动中国的民主进程,推进政治体制改革。赵紫阳在五四亚行讲话中提出的“冷静、理智、克制、秩序,在民主和法制的轨道上解决问题”的主张,是在和平条件下,在中国现实社会历史条件下,解决社会矛盾,应对社会突发事件和冲突,防止其进一步走向激化和对抗,保持社会基本稳定的一条最好途径。这条途径,一反中共过去处理党内、国内政治矛盾方式的“以阶级斗争为纲”的指导思想,和强烈的意识形态色彩,反映了中共党内以赵紫阳为代表的一部分坚持改革开放的领导人要求以民主立国和依法治国的一种全新的政治思维,全新的治国理念。这在中国共产党执政史上,不能不说是一个创造。

1980年代这场渐进式的政治体制改革,它的实际主持者是赵紫阳,而不是邓小平;改革实践中所施行和准备施行的一系列措施,也是按照赵紫阳及其部下的主张进行的。有鉴于此,我为这场政治体制改革的定位是:它由中共党内一批有远见、有民主意识的开明领导人主持进行的使共产党由革命党向现代民主政党转变、由一党体制向宪政民主体制转变的一次有益尝试。它最后虽然失败了,但它对中国的改革,对中国的政治和社会转型留下的影响和意义却不可低估。

那么有人会在这里提出一个问题:既然赵紫阳政治体制改革的主张与邓小平的看法相左,为什么邓在1987年中共十三大时,会表示“完全赞成”十三大报告和《政治体制改革总体设想》,支持赵紫阳推进政治体制改革?我认为,这也很好理解:第一,赵紫阳主持制定的政治体制改革方案,其中体现了邓小平的“效率、活力、积极性”的主张;第二,赵紫阳提出的改革方案,大都有党的传统说法和邓小平过去讲过的话作为依据,特别是以邓小平1980年的8•18讲话为“政治体制改革的纲领性文件”。邓小平在发展民主方面,80年代初讲过许多话。虽然这次提出政治体制改革时他不再讲这些话了,但赵紫阳把邓小平的这些“压箱底”的东西翻出来,写到方案里,邓小平也不好说错,他总不能自己反对自己;第三,邓小平同意改革方案中按赵的主张去写,但不一定真的同意赵紫阳去做。当赵主持中央书记处会议同意民主党派在人大设立党组时,邓就让人给赵传话说:“讲发挥民主党派的参政作用,只是讲讲而已,怎么能当真?”第四,也是最重要的一点,邓小平在改革之初,并没有意识到赵紫阳发展民主的主张会有那么大的动员力和影响力,它唤醒了民众的民主意识和权利意识,导致了1989年的民主大潮,邓认为这直接危及到了中共的执政地位。

六四发生之后,邓小平坚持“十三大报告一个字不动”,说明他仍然不承认报告有错;但是此后的政治体制改革却偃旗息鼓,又说明邓小平看到并且惧怕赵紫阳这套政治体制改革的主张与措施可能发生的后果。此后,他虽然在1992年南巡讲话中提出了“谁不搞改革谁下台”,但也仅仅指经济体制改革而言,政治体制改革则只字不提。这种“跛脚的改革”,直接导致了以后二十多年市场化过程中公权力的腐败、权贵利益集团的产生、政府公信力锐减,党的执政合法性根基不再。这种情况的发生,从根本上说,是政治与经济改革“一手软、一手硬”的必然恶果。

四、赵紫阳晚年对中国政治转型的思考

如果说向现代宪政民主制度过渡,或许当时还只是赵紫阳及部下们脑子里的一个影子,囿于当时的历史条件与党内复杂的政治环境,他们还无法明确、直接地表达出来的话,那么在赵紫阳的晚年,他经过对自己一生,特别是对他主持政治体制改革的实践,以后及此后15年幽禁日子的反思,就得出了明确的结论。

赵紫阳在软禁期间

按照赵自己的说法,他的一生,曾经经历了两次“大彻大悟”。第一次是他经过十年文革,从忠实于传统马克思主义理论,转变为一个以民本主义为思想特征的改革者。这个时候的赵紫阳,还没有完全跳出共产党传统意识形态的框框束缚;第二次,是他经过主持政治体制改革的方案设计和改革实践,特别是经过1989年的那场巨变后的反思,使他成为一个坚定的民主主义者。在他晚年离开了政治权力核心并失去自由的15年中,他对自己的一生,对他所为之奋斗了几乎一辈子的这个党和这个制度进行了彻底的反思。他说:“我们社会主义国家所实行的民主制度,完全流于形式,不是人民当家作主,而是少数人、甚至是个人的统治。”“无产阶级专政制度,在大多数国家已经退出了历史舞台。倒是西方的议会民主制显示了它的生命力。看来这种制度是现在能够找到的比较好的、能够体现民主、符合现代要求而又比较成熟的制度。现在还找不到比它更好的制度。”他的结论是:“一个国家要实现现代化,要实现现代的市场经济,现代文明,它就必须实行政治体制上的议会民主制。”“我们迟早要走这一条路,与其被动地走,不如主动地走。”

但是,赵紫阳并不认为中国可以一步就可以跨越到这种“先进的政治制度”,而要经过“一个较长的过渡时期”。他认为,“根据中国的情况,在过渡期,为了能过渡得好,至少是在一定时期,保持共产党的执政地位,改变共产党的执政方式,仍然是一种正确的选择。”“这种选择的出发点,一是有利于国家和社会的稳定,为社会经济文化的发展创造一个好的环境;二是有利于随着社会经济文化条件的变化,顺利地过渡到比较成熟的文明的民主政治体制。也就是说,第一不可仓促,冒然地全部搬过来;第二必须朝着这个目标前进,绝对不可以反其道而行之,防止任何不利于甚至阻碍向这个目标前进的倒行逆施。”赵紫阳还说:“我们现在不培植反对党,一旦垮了,国内会大乱的,这是最危险的。现中央不考虑这一点,不愿看到这一点。”

关于如何实现向现代民主政治转型的问题,赵紫阳说,“关键是共产党领导集团有这样一种思想,这样一种信念,然后再因势利导,分别轻重缓急,逐步实行。但是也不能完全靠执政党的自觉,必须有社会舆论各方面的推动;也不能一切都不动,完全等待社会经济文化发展具备了条件,在哪一天来宣布实行议会民主政治。这应该是一种渐进的逐步发展的过程。随着社会经济文化的发展,在政治体制上不断改良、改进,使之互相渗透、互相影响、互相推动。究竟如何过渡,我在前面讲的改进共产党执政方式所列举的那些内容都是应该做的,尤其是在初期阶段。”

赵紫阳主张的这种渐进式的政治转型方式,是他政治改革思想的一大特征。研究当年中央政治体制改革研讨小组的七次会议记录,和鲍彤领导的中央政改办的讨论记录,可以看到,近年来我们在政治改革讨论中经常提到的民主宪政、言论自由、公民权利、党派政治等问题,在当时的政治体制改革方案研讨过程中都讨论到了。但是由于历史条件的限制,在纳入方案时,就要有取有舍。赵紫阳、鲍彤和政改办的研究人员们在这个时候,对于邓小平要的效率,与党内外对发展民主的要求这个矛盾,已经看得很清楚,而且也面临着两难的选择。

在这种两难的选择中,赵紫阳和政改方案的研讨者们不得不首先选择服从于邓小平这个“中国最大的实际”。当时的想法就是,这次改革,是在邓小平的支持下,由中共中央主导的。因此,这个方案首先必须考虑到党内高层的承受能力,特别是邓小平等政治老人的意见,否则方案就不可能通过。在这种情况下,一定的妥协就是必要的。也许十三大提出的政治体制改革只能使中国的民主政治向前走一小步,但只要这个步子迈出去了,这一小步就可能会成为中国向民主政治转型的一大步。十三大这个方案并不是一成不变的,而是要随着改革实践的发展不断有新的内容推出,不断发展变化的。我们可以把现在要做的而且能做的提出来,邓小平们现在不能接受的,或是将来才有条件做的先不去讲,留到十年后再讲再做。自然规律是任何人都难以抗拒的。党内的政治老人们,总有一天要退出历史舞台。现在走出这第一步,几年后下次党代会上再走下一步可能就会阻力小很多,而再下一步可能就更好走一些。

赵紫阳认为,中国的政治转型是个循序渐进的过程。实施各项改革,需要有先有后,有主有次。设想十三大后开始布局,党政分开、党的制度建设、机构改革和建立协商对话制度,抓得紧,通过三至五年可以有一个基本格局。其他各项改革都应抓紧做好各方面的准备工作,择机出台,逐步实施,但不可能很快达到预期目标,必须有个过程,才能逐步走上轨道,配起套来。赵紫阳的考虑是,经过十五年到二十年,三到四届党代会的不间断改革,中国的政治转型和民主政治建设就就有可能造成一种难以逆转的趋势。这就是说,已经提出的目标和改革内容都是有限的,三、五年的时间也只能完成一个基本格局。要实现改革的长远目标,需要后人沿着民主政治的方向,进行长期艰苦的努力。这就是赵紫阳以渐进方式推进中国政治转型的思想。

令人扼腕的是,赵紫阳所主张的、所推动的政治改革和政治转型,由于实施的时间较短,在操作上也出现了一些失误,加之来自党内保守势力的阻力巨大,改革并没有“形成一种不可逆转的趋势”,反而在1989年的局势突变所打断。许多已经开始的改革被迫中止,许多已经在拟议中准备出台的改革措施胎死腹中。在此后的几年里,已经实施的许多改革又重新回到起始点,甚至进一步,退两步。尤其是近年来,文革中的一些政治口号又重新回到政治生活中,个人崇拜回潮,政治权力再次高度集中,“党领导一切”已经重新成为中国现行政治体制的代名词。中国政治转型的前景晦暗不明,无数国人对此忧心忡忡。

在这种政治现实面前,纪念赵紫阳诞辰一百周年,就是要张扬赵紫阳的旗帜,学习他的历史担当,重温他提出的推动中国政治制度转型的一系列主张和实践过程,总结那场政治改革失败的经验教训。这对于后来者坚定中国必须走政治改革之路的信念,研究和确定中国未来政治转型的路径和策略,无疑具有十分重要的启迪和借鉴意义。

(注:本文仅代表作者个人观点。)