宋承恩 |《八一七公报》:历史余烬后的重要议题

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宋承恩 / 思想坦克 2022 年 8 月 17 日

面对条约、宣言、法案、公报等国际文件,中国向来选择性地对待。对于符合它利益的,紧抓不放死缠烂打一付不做跟你拼命的狠劲;对于不符合自己利益的,要不说成「一张废纸」,客气一点的说成「历史文件」。前者,还包括了无文字记载,「不是共识」的《九二共识》。

1982年8月17日所签署,至今四十年的《美中有关台湾军售联合公报》(《八一七公报》)倒是个例外:中国高度重视,三不五时拿出来要求美国「履行」,但由各项实际方面来看,不折不扣是个「历史文件」。

尽管如此,与《八一七公报》紧密相关的核心议题─台海和平,在国际战略局势的翻转下,却具有历久弥新的新面貌。

《八一七公报》协商过程

《八一七公报》的协商,起始于中国执意与美国处理对台军售议题:藉由美国当时「联中制苏」的大战略思考下中国所占有的有利地位,投入甚多外交与政治资本,就「军售」的单一议题,与美国所达成某种形式的「合意」。

尼克森与季辛吉所推动的「美中关系正常化」,原本即是「联中制苏」战略思考下的产物。此一政策方向在卡特担任总统后,更成为重要战略目标。卡特政府「心意已决」,要与中国建交以制衡苏联,以在其与苏联的长期竞争中,取得优势。

美中建交谈判中,中国方面提出美国与台湾方面「断交、废约、撤军」的三条件。但从一开始,美国方面没有放弃「台海问题应以和平方式解决」的基本坚持,要求中国承诺或以口头方式放弃「以武力解决台湾问题」的说法。

谈判后期,美国已倾向同意中国所提出的三条件,但仍希望中国保证不对台湾用武。对此,中国方面认为「解放台湾」是中国的内政,无法同意放弃使用武力的手段,至多仅能对美国「台海问题和平解决」的坚持,不予挑战。对此,美国反向主张保留向台湾出售武器的权利。而中国对此无法同意。

对台军售问题因此成为美中建交谈判中,难以达成协议的绊脚石议题。 1978年12月最后谈判阶段,中国方面由邓小平亲自拍板,先「按原计画进行」建交,搁置美国对台军售议题,日后再行协商。

「和平解决」、「中国放弃以武力手段解决台湾问题」,是美中建交谈判中,美国的坚持。 「对台军售」,则是在中国方面不愿放弃武力下,美国方面的反制。由此可见,「不以武力手段解决台湾问题」,自始即是美国与中华人民共和国关系正常化的核心议题,甚至可说是两国交往的政治前提。 《台湾关系法》表明,美国决定和中华人民共和国建立外交关系,是「基于台湾的前途将以和平方式决定此一期望」。时至今日,美国仍然经常表达其对台海问题的和平解决,有长久以来持续存在(enduring)的利益。

美中建交后,美国对台军售的议题,在《台湾关系法》中取得法律基础:依该法第三条,美国应确保台湾能够获得「数量足以使其维持足够的自卫能力的防卫物资及技术服务」。且「任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之行动」,都将被视为「对西太平洋地区和平及安定的威胁,而为美国所严重关切」;而「非和平的行动」,包括使用经济抵制或禁运等,胁迫台湾人民的行为。

和平大于军售

建交初期,中国因为新近与美国所建立的关系仍嫌脆弱,对美国国会制定《台湾关系法》,未大动作反对。时至1980年代雷根总统当政时期,中国再次凭借其所能提供的杠杆,搭配美国内部部分人士对美中紧密关系的期待,端出新的三条件:「废除《台湾关系法》」、「停止对台军售」、「促使台北与北京进行统一谈判」。 《八一七公报》即是针对「军售」此单一议题,所取得的进展:签订了美中「第三份公报」,被中国方面认为是解决台湾问题上的突破。

尽管《八一七公报》中提到美国「无意侵犯中国的主权和领土完整」,「无意干涉中国的内政」,也「无意执行『两个中国』或『一中一台』政策」,但美国并未接受中国版的「一中原则」。关键在于《八一七公报》第一段中,所使用的「认知」(acknowledges)一词。 《八一七公报》中,美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府,但对「只有一个中国,台湾是中国的一部分」,仅认知(acknowledges)为「中国的立场」。

就此,《八一七公报》与前两项公报相同:美国从未接受「台湾是中国的一部分」或「中国对台湾拥有主权」。此为美国「一中政策」与中国「一中原则」的关键不同:对于中国对台湾的主权主张,美国予以「认知」,意思是「你的立场我知道了」、「听到了」。依不同表达方式,美国对此「不表异议」、「不予挑战」、或「立场没有改变」。至于美国自己的立场是什么,近年来由政策的各项表征,倾向于不接受中国对台湾的主权主张。

美国「一中政策」与中国「一中原则」虽皆以「一中」(one-China)为名,但内容大不相同,切忌望文生义。此点原应为美中台关系学门的ABC课题,但市场上仍多所误解,仍需要言不繁在此重述。

《八一七公报》中提到「美国政府理解并欣赏一九七九年一月一日中国发表的告台湾同胞书和一九八一年九月三十日中国提出的九点方针(叶九条)中所表明的中国争取和平解决台湾问题的政策。台湾问题上出现的新形势也为解决中美两国在美国售台武器问题上的分歧提供了有利的条件。」,足见当时中国对台湾问题的和平解决,有所松口,而美国当局对此抱有某些期望。同时,这也显示美国对台政策与美国对「台海问题和平解决」此一基本原则的连动性。

《八一七公报》具有操作性的语句,出现在第六段:

「美国政府声明,

不寻求执行向台湾军售的长期政策;

向台湾出售的武器,在性能和数量上,将不超过中美建交后近几年军售的水准;

将逐步减少对台湾的军售,假以时日并获致最后的解决。

作此声明时,美国认知中国关于彻底解决此问题的一贯立场。 」

用白话文讲,中国认为依此条文,美国承诺:1. 不执行对台军售的长期政策;2. 现时上限制对台军售不超过美中建交之后的水准(无论就质与量而言);3. 在将来逐渐减少对台军售,终至停止。

此一解读,单从《八一七公报》的字面解释,是正确的。问题是,这并不是美国的立场。因为,在《八一七公报》签订的同时,美国总统雷根作成《六项保证》与《雷根备忘录》,对于美国对台军售政策如何理解,《八一七公报》条款如何履行,立下行政指导供未来政府遵循。

《六项保证》平衡《八一七公报》

《八一七公报》公报的协商,美方原先由国务卿海格(Alexander Haig)主导谈判。此君倾向与中国建立紧密关系,甚至不惜以停止对台军售为代价,与雷根总统意见不合,尚未完成谈判即去职。由于《公报》中已谈成的部分,美国对中国要求多所让步,为维持台海的均势,对美国而言,《八一七公报》是搭乘美国在台协会(AIT)的两份电报的。

《八一七公报》公报的谈判尚未完成,1982年7月雷根总统作出《六项保证》,并由美国国务院次卿伊格尔伯格(Lawrence Eagleburger)于1982年7月10日发送给AIT处长李洁明(James Lilley),同时发给美国驻北京大使馆《七一○电报》。由于当时公报尚在协商,这封电报告诉台湾,美国跟中国可能签什么,以及不会签什么。嗣后,「不会签什么」的部分发展成六项保证的内容。其中最重要的讯息是:美国不会终止对台军售。电报末尾还强调:「终极的保证是,美国对台军售将会继续。」 (this final assurance: U.S. arms sales to Taiwan will continue.)。


前AIT处长李洁明(James Lilley)(图左)。图片来源:美联社╱达志影像

8月17日当天,美国国务卿舒兹(George Shultz)发给李洁明另一封电报,称《八一七电报》。其中揭示对台六项保证,并训令李洁明与当时台湾外交部次长钱复沟通,通知台湾可以在公开及私下场合同步公布六项保证立场。

因此,在美中《八一七公报》公布次日,台湾外交部即对外公布了美国六项保证,美国国务院亚太事务助卿也同步向参院作证揭示其内容。

六项保证是在讲「《八一七公报》不是什么」,包括:美国不会终止对台军售,不会压迫两岸谈判,不会修改《台湾关系法》。这些是美国单方对《八一七公报》的理解,同时也让台湾公布借以反制中国进逼。

同时,雷根总统就对台军售问题,作成《雷根备忘录》,将《八一七公报》有关军售的条文加上条件:美国对台军售不再如《八一七公报》的字面,是无条件有意愿推行的政策,而是取决于中国对台湾的军事威胁。具体化的机制,是「取决」与「连动」的概念。

依据《雷根备忘录》,美国对台军售武器性能和数量,以及是否减少对台军售,皆取决中国是否以和平方式解决台湾问题。 「取决」是前提要件,意为「若中国对台湾采取更加敌对态度,美中间八一七的谅解甚至可能无效」。同时,也将「军售」与「和平」两个因素有机「连动」──若台海没有和平,军售不会减少反而会增加。

因此,由《雷根备忘录》加以理解,《八一七公报》的意思是:「美国同意减少对台军售之意愿,全然以中国持续其和平解决台湾与中国分歧之承诺为先决条件。若中国对台湾的军事威胁降低,美国可减少对台军售;反之,若中国对台湾的军事威胁升高,美国台军售可以不减反增。」

《雷根备忘录》也清楚表明:「众人应清楚理解,上述两者之关联性是美国外交政策中一项恒久的必要要求。」

《八一七公报》是历史文件,但台海和平是长远议题

实务上,《八一七公报》对于美台军售的影响非常微小,甚至可说完全没有执行。美国对台湾不提供武器,往往基于的是其他政策考量,包括决定当时对于台海均势,以及台湾防卫需求的评估。可以确定的是,随着中国对台军事威胁的升高,美国没有照《八一七公报》的字面表述,执行对台限武或停止军售的政策。主观上,美国也从不认为此举违背了《八一七公报》。

在目前美国参议院排定审议的《台湾政策法》(Taiwan Policy Act),将台湾定义于美国非北约的重要盟友”Major Non-NATO Ally”,同时提议将《台湾关系法》中的「防卫性武器」,修改为「能遏止人民解放军侵略行为的武器」(”arms conducive to deterring acts of aggression by the People’s Liberation Army”)。我们可以说,美台军售武器质量与台海和平的前提性与连动性,自《雷根备忘录》提出以来,持续至今。甚至可以说,以上所述的《八一七公报》美国版本,才是美国真正的对台军售政策指引。

中国版的《八一七公报》,在公布之时就已经是历史文件,更不用说在台海安全已经完全国际化的今日。但和平议题,却长存至今,且成为真正的国际关切。这是「纪念」《八一七公报》签订四十周年,所必须有的理解。