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Taiwanthinktank2017 2022 年 11 月 7 日

美国在十月先后提出两大国家安全相关战略

美国在十月十二日与十月二十七日先后推出「国家安全战略」（National Security Strategy）与「国家防卫战略」（National Defense Strategy），其国家防卫战略推出时也一并将「核武态势评估」（Nuclear Posture Review）与「飞弹防御检讨」（Missile Defense Review）一起推出。如果连同今年二月中已提出的「印太战略」（Indo-Pacific Strategy），以及五月底推出的「对中战略」（Strategic Approach toward the People’s Republic of China），拜登政府的主要国安战略基本上已大致宣示完成，我们因此大概可以知道拜登政府是如何看待现在的国际情势、威胁认知、以及美国对此可能的应对态度。

侵乌战争导致对两大战略的重写

拜登政府的国安战略是在就任后二十二个月才提出，可以说是后冷战时代最晚提出者，即便当时经历九一一事件的小布希政府，国安战略也是在隔年九月提出，比拜登政府还早上一个月。而拜登政府的国防战略则在今年四月向国会领袖提出其机密版后，过了八个月才对外提出公开版，时间的递延也非常罕见。

这是因为俄罗斯侵略乌克兰战争，导致原先计画在春天提出的国安战略被迫改写，并特别从外界另找一位学者学进行协助。同样的，四月提出的国防战略机密版后，随着侵乌战争的发展及其对美国军力态势与应战能力的冲击，国防战略也同样出现改写过程。虽然美国政府对外界说其改写的幅度不大，但俄乌战争的确出现国防战略重新检讨的作为与延迟了战略的提出时间。有趣的是，当时担心俄乌战争可能导致对印太战略的改写而提早对外公布印太战略，但俄乌战争对国安战略与国防战略的影响则是使其延缓推出，从这点也可以看出美国内部是如何看待俄乌战争与国安战略的关系。

虽然有外界怀疑这两大战略的提出时间是否针对中共的二十大，毕竟其提出时间与中共二十大的开始与结束时间非常接近，但这更像是巧合而非特意为之。

未因侵乌战争而降低中国威胁程度

就这两个战略来说，基本上是否定了过去基于全球化的诸多国际行为假设，更重视地缘战略对抗，即便支配过去二十年注意力的恐怖主义并未完全消失。除此以外，两个战略也都很明显的将中国视为首要且是步步进逼的威胁（pacing threat），俄罗斯则是个能力大幅限缩，但有能力在短期造成严重问题（acute threat）的区域威胁。这两战略也都提到未来十年是关键，是美国如何「竞赢」（out-compete）中国的关键时间点。为此美国必须积极投资自身，与盟友展更广泛的合作，并与中国展开负责任的竞争。

与2018川普时代的国防战略相比，当时国防战略还提到可与中国合作，但这次的国防战略则把更多重点放在与中国的竞争上。而2018的战略也提到俄罗斯有意改变现状，可是没有将中俄的能力与影响范围进行区分，但2022的国防战略则进一步认为俄罗斯能力（因侵乌战争）已大幅弱化，无法如同中国对美国形成威胁的程度。亲美国政府的智库学界对于中俄两国是这么说的，中国像是长期的气候变迁，影响会是根本性与长期性的，而俄罗斯则像是短期的风暴，时间短但具破坏力。

从这个角度也可以发现美国并未因俄罗斯侵乌战争与对此展开的改写，改变了对中国威胁的认知，相反的，因为俄罗斯侵乌导致其国力衰竭，使得拜登政府更着重应对中国威胁。而这两战略也让我们发现，美中竞争就是个长期性与本质性的发展，所谓美中妥协的可能性并不高。台湾如有人还在认为可以在美中之间游走两边并认为这是聪明的做法，可能要好好看看美国提出的这两大战略，以及这次习近平在中共二十大提出的政治报告了。

中国不仅是国际威胁，还对美国国内产生威胁

这次在美国国防战略中，还认为中国的作为对美国本土产生威胁，因此美中竞争不再只是在国境外的竞争关系，也要在美国境内展开抗拒中国对美国社会的影响战、经济战与科技战等。这是美国首次将中国的威胁从国际延伸到国内，一方面是认知到美中相互交融的现实，但也是本质上认为中国的威胁不会止于国境外。

一旦认为威胁的范围进入国内，中国对美国就不会只是国务院、国防部、贸易代表等处理的领域，包括司法部、商务部、能源部、联邦调查局等都需要介入。美国的反应强度会变得更强，可交易的成本也会变得更有限，对于盟友的期待或要求也会变得更多与更直接。对于这个发展我们必须有所体认。

台海威胁被提升至较北韩问题更严重

在「国防战略」中，很明显可以看到美国对台海和战的关注程度甚高，甚至比过去恒常关注的北韩核武问题更重要。这是过去很少看到的现象。国务卿布林肯日前才说习近平无意遵守现状，并想提前完成统一，加上这份报告对台海安全的重视，显见在拜登政府眼中，台海情势是相当紧张，而且还可能会持续升级。

除了把台海情势提升到比北韩核武问题更前面关注外，国防战略也提到「灰色地带威胁」问题为重大的安全问题。美国国防战略传统多专注于军事领域问题，如果是非传统安全问题，则会是关注如反恐、气变变迁、生化武器扩散等，因此这个国防战略将中俄等国的「灰色地带战略」放入，不仅是美国防部的首次，也代表美国防部日后会针对这个课题有更多关注。过去台湾抱怨美方没特别关注灰色地带问题导致台美战略的无法对焦，应可以得到一定程度的缓解。

核武作为吓阻工具的重要性再度被强调

值得注意的是，此次国防战略也将核武态势评估一并提出，更强调美国核武对于防卫本土与盟友，吓阻敌手冒进的重要性。也提出哪些核武需要被淘汰，那些载台会被考虑或取消等。显示俄罗斯仗恃核武而侵略乌克兰，以及发现中国有个大幅扩增核武的计画等两大发展，使得美国再度提升核武在美国防卫力与维系盟友等的角色。

这显示一方面美国非常关切中国核武发展，及其对于全球核武平衡的冲击，意即这个冲击会是根本性的，过去美苏双边透过「相互保证毁灭」（MAD）的核武平衡等式，在出现更多重要行为者后，是否还能维持就会是个疑问。

此次的核态势评估也取消在川普政府同意要发展的「潜射巡弋核弹」（SLCM）。有人说这是担心潜射巡弋核弹的发展会导致「首发使用核武」的倾向会增加，而且也会让一般性的巡弋飞弹与巡弋核弹无法区别，导致在发射巡弋飞弹后，对手国会误以为已受核打击而立即发动核攻击以求报复。但也有人说美国取消与俄罗斯的「中程核导弹协议」（INF）后，面对中国日益扩增的核武力，美国发展「潜射巡弋核弹」就会是在印太区域维持核威慑的必要之举，因为在印太区域多是海洋，中程核武就只能部署在潜舰而不是在陆地。因此担心取消这个计画后，美国可能没有因应中国可能扩增至千枚核武的有效对案。

与90年代美俄限核武谈判，当时最担心的是少数流落在外面的苏联时代之失联核弹，是否会被恐怖主义者拿来勒索与对付国家。当时有一句话「我不担心拥有五千颗核弹的对手，但我担心只拥有一两颗核弹的组织」，因为对这种组织，｢相互保证毁灭」（MAD）的信条是不适用的。但现在又回到对核威慑的重视，显见俄罗斯仗恃核弹侵乌克兰的作为与之后中国大幅扩增核弹的举措，是如何改变了威慑平衡的战略估算。我们也可以推估，在未来十年有关透过军备控制以限核的关注，可能会暂时让给建构可恃的核威慑能力。

美国维持「一又二分之一」战斗力准备信条

另一个重要的发展，是美国「国家防卫战略」基本是维持「一又二分之一」的即战应对态势。根据其国防战略所言，美国必须维持一个可以打一场大规模的全面战争，并能吓阻（deter），或必要时可以取胜（prevail）另一场局部性区域冲突的军力。这基本上表示美国是预期要能打胜中国或俄罗斯发动的战争，同时也能吓阻，并在冲突发生后可以击败北韩或伊朗的妄动。

在2001年伦斯斐担任国防部长后，美国防部针对后冷战时代的「同时打胜两场区域冲突」（two major theater wars）的军力规划进行修改，把重点放在反恐与维和任务的军力需求。当时伦斯斐一方面认为美国军力超越同侪太多，不太需要准备像打波湾战争规模的两场区域战争之军力，同时也是为了因应反恐的需要。之后在2017年底美国国安战略重新回复到注意与大国的地缘战略竞争关系时，针对军力态势开始出现辩论。认为过去根据反恐任务的军力整编已经无法对应现在的大国竞争，但美国的经济力目前已不若过去般占优势，因此要在预算范围内调整成什么，变成在持续争论的问题。

如果是根据现在这个1+1/2的国防战略，美国似乎要能将军力朝向打一场全领域的大型战争，并能同时吓阻其他能力较小的敌意国家的区域威胁。这一方面是假设中俄不会同时发动战争（或是认为俄罗斯军力会大幅下降到只是个区域敌对势力），同时区域敌对势力的军事动员届时会是属于机会主义性质的临时性挑衅，不是处心积虑的大规模攻击。

美国要如何能维持同时打一场对付中国的全面战争，但又能吓阻北韩或伊朗在其各自区域的冒进作为，大家一定关注其国防预算规模，毕竟没钱就没办法做事。现在美国国防预算约占3.5% GDP，对此有共和党议员认为美国须准备足够军力，为此国防预算必须大幅提升近两倍，达6%GDP。但此举拜登政府不太可能接受。

加拿大、日本、澳大利亚也即将推出重要外交与安全战略评估

美国两战略文本的提出，释出了高度重视中国威胁与全面准备抗中的信号，同时也认为中国不再只是个国际问题，对美国国内也产生不良影响。美国国防战略也首次提出要重视灰色地带威胁问题，并再度将核武态势提升，为此可能会更重视强化核吓阻能力，而非只是维持足够的核吓阻，对核军备控制的关注也可能会因此暂时被晾在一旁。这些与盟友的经验是有一定程度的符合，但也让一堆期待不要在美中选边，可以自由弹性获取利益的国家，更会无法遂其所愿。

由于预计在十二月中日本就会提出其「国家安全战略」、「国家防卫政策大纲」、「中期防卫力整备计画」等三大重要战略安全文件，明年三月澳大利亚也会将其对「2020防卫政策更新」与「军力结构评估」的检讨结果，提出其「战略防卫检讨」（Strategic Defense Review），加上加拿大预计很快会将其讨论的近一年的「印太战略」提出，相信美国此时提出的国安战略与国防战略对这些国家的战略评估都会有重要影响。

对台湾而言，美国国防战略除了高度重视中国威胁外，也再度提到支持台湾发展不对称防卫力，本身还提到会重视灰色地带威胁问题，虽然强调不对称，但也重视灰色地带冲突，显示其与台湾在中国对台威胁认知的差距应该有在缩小。值得一提的是，《台湾政策法》与国防相关部分的条文，基本上应该会进入本年度的《国防授权法》，而其中有不少项目是国防与国安部门主动希望国会议员将其加入的，显示这些作为是受到行政部门的支持，不存在所谓国会VS.拜登政府的问题。

有志于在选举获胜的的台湾参选人，必须要了解这个国际大趋势，以便知道自己当选后会遇到什么样的全球与区域环境。全面抗中是时势所趋，无法回避。俄乌战争还会持续一段时间，对台湾的经济与物价也一定会有相当影响。除非台湾束手就擒，习近平对台湾的压力也会步步升高（但台湾投降后台湾就变成中国抗美可割可弃的棋子）。这意味台湾从政府到民间，也都须有随时备战以面对变局的心理与物理准备。