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美国为何高度关注中国的产能过剩?关于这个问题,你需要知道的几点

正在中国访问的美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)在访华前夕和前往中国的途中都对中国对一些产业进行补贴以及出现的产能过剩表达了关切。她尤其担心政府对电动汽车、太阳能电池等行业进行的大规模补贴所引发的溢出效应。财政部的其他官员以及关注中国经济的一些经济学家也相继对这个问题发出了警告。中国为什么有产能过剩的问题?这个问题为什么引起美国的高度关切?美国及其他国家又有什么应对措施?关于这个问题,你需要知道以下几点:

什么是产能过剩?

简言之,产能过剩就是生产能力远远超过预计的需求。

美国独立研究咨询机构荣鼎集团中国项目团队的副总监班开玫(Camille Boullenois)、负责企业咨询工作的总监阿加莎·克拉茨(Agatha Kratz)和集团创始合伙人荣大聂(Daniel Rosen)在3月26日发表的有关中国产能过剩问题的研究报告中说,产能过剩最简单、最被广泛接受的定义是,工厂的产能没有得到充分利用。

产能过剩有暂时性的,也有结构性的。

荣鼎集团说,暂时的产能过剩可能是无害的,是市场周期的正常组成部分。但当它通过政府干预而得以持续下去时,它就会成为一个问题。结构性产能过剩是指企业维持或增加未使用的产能,而不用担心盈利(或亏损),这通常是由于缺乏有效运营的经济压力,比如硬性的预算约束。

彼得森世界经济研究所的高级研究员哈夫鲍尔(Gary Clyde Hufbauer)说,对于钢铁、炼油、半导体等资本密集型行业,当产能利用率在相当长的一段时间里低于75%时,大多数观察家都会看到产能过剩。

中国为什么有产能过剩的问题?问题有多严重?

总的来说,中国的产能过剩是经济因素、政府政策和行业动态综合作用的结果。

美国企业研究所长期关注中国经济的的常驻学者史剑道(Derek Scissors)认为,中国政府的政策发挥了主要作用。

“归根结底,中国的产能过剩是国家对市场的干预造成的。真正的私人参与者无法长期维持产能过剩,因为这会造成损失。但国家对某些商品和服务的生产提供的支持,往往称为‘战略’或类似的东西,使公司能够在遭受这些损失的情况下生存下来,”他对美国之音说。

他指出,中央和地方政府的长期支持都会导致产能过剩。

担任过负责国际贸易与投资政策的副助理财政部长哈夫鲍尔认为,中国目前的产能过剩是由政府刺激并得到银行融资的大量投资的结果。

荣鼎集团的研究报告说,中国今年3月召开的全国人大明确重点关注有利于高科技产业的产业政策,而对家庭消费的财政支持却很少。

“这种政策组合将加剧日益扩大的国内供需失衡。支持生产者而不是家庭或消费者的系统性偏见使得中国企业在利润率较低的情况下仍能提高产量,而不必担心市场经济中企业面临的破产问题,”报告说。

这次的产能过剩与以往的有什么不同?

中国结构性的产能过剩问题并不是一个新现象。

荣鼎集团的专家指出,上一次最严重的产能过剩发生在2014-2016年期间,即政府为应对2008-09年全球金融危机而推出大规模刺激计划几年后。该计划以基础设施和房地产建设为中心,引发了一系列相关行业的重大产能建设。2014年,随着房地产和基础设施建设需求减弱,钢铁、铝等重工业产品产能过剩明显。

美国企业研究所的经济学家史剑道说,这次的产能过剩与以前所不同的只是部门有所不同,而且并不是所有出现产能过剩的部门都不同。

“以前(出现产能过剩的)是而且现在仍然是电解铝,但现在还有电动汽车、钢铁、造船和太阳能,”他告诉美国之音。“这里的改变是从更为传统的产业转向新能源产业,与中国提出的优先事项一致。”

荣鼎集团的研究显示,中国的硅片产能利用率从2019年的78%下降到2022年的57%。2022 年,中国的锂离子电池产量达到国内安装量的1.9倍。这表明,这些清洁能源领域的产能过剩问题目前正在显现出来。

中国在电动汽车、太阳能电池和锂电池这些在中国被称为“新三样”的出口方面,增幅更是明显。数据显示,2023年,中国电动汽车出口数量已是2019年的七倍,而2023年中国的太阳能电池出口量将是2018年的五倍,比2022年增长40%。

除了这些备受瞩目的案例以外,产能过剩现在还影响到整个产业部门。2023年初,总产能利用率自2016 年中国上一轮产能过剩周期的最严重点以来首次降至75%以下,此后略有回升。

担任过负责国际贸易与投资政策的副助理财政部长哈夫鲍尔对美国之音说,目前,中国几乎所有资本密集型制造业都存在产能过剩,而以前只是少数几个行业。

美国为什么高度关注这个问题?它如何影响美国及全球经济?

耶伦3月27日在佐治亚州参观一家美国太阳能电池生产商时谈到了中国的产能过剩对美国以及全带来的影响。

“中国的产能过剩扭曲了全球价格和生产模式,损害了美国企业和工人,也损害了世界各地的企业和工人,”她说。“个别企业面临的挑战可能导致供应链集中,从而对全球经济韧性产生负面影响。”

财政部主管国际事务的副部长杰伊·尚博(Jay Shambaugh)上个月说,拜登政府担心,中国政府为提振疲弱的经济所做的努力将引发大量价格低廉产品的出口,而这可能破坏全球市场的稳定。

拜登总统4月2日在与中国领导人习近平的电话通话中也对中国不公平的贸易政策和非市场经济做法表示持续关注。他表示,中国的这些政策和做法损害了美国工人和家庭的利益。

美国企业研究所的史剑道认为,美国官员一直担心的是,由于中国政府的扶持,中国制造的商品将以低于市场的价格运往美国。他们现在对中国在新能源产业的产能过剩尤其关切是因为拜登政府希望扩大多个新能源领域的生产。

“多年来,美国一直对中国的生产过剩提出了关切。已经改变了的是,美国现在的产业政策与中国长期而且普遍存在的产业政策正在发生冲突,”他说。

在他看来,中国试图把新能源领域的生产和就业置于中国境内的做法会降低全球的价格,但也会降低中国以外的产出和就业。

针对拜登政府官员目前对中国的产能过剩问题纷纷提出警告,彼得森国际经济研究所的哈夫鲍尔说,这是因为他们担心,中国将通过大规模出口来‘解决’其产能过剩问题,这反过来要么通过在美国市场低价销售,要么通过占领第三国市场来损害美国的制造业企业。

荣鼎集团认为,中国的电动汽车和太阳能电池等新能源产业的出口在过去几年的激增对于发达经济体中受市场限制的生产商来说可能是毁灭性的。而它的政策规划将加剧国内供需之间日益失衡的情况,使中国走上与世界其他国家的贸易对抗之路。

不过,前财政部官员哈夫鲍尔认为,中国向全球输出产能过剩对不同国家有不同的影响。

“如果中国确实寻求大规模出口的‘解决方案’,这将损害日本、欧盟、韩国等工业化国家的制造业公司。但低廉的价格将受到拉丁美洲、非洲和亚洲许多发展中国家的欢迎,”他说。

如何应对这个问题?

观察人士指出,北京意识到了中国的产能过剩问题。在去年12月的中央经济工作会议上,中国领导人近十年来首次承认这是一个问题。

财政部长耶伦表示,她在访华期间会敦促中方采取必要措施解决这个问题。

在之前的产能过剩周期中,廉价的中国出口导致贸易紧张局势加剧,并引发一系列反倾销调查,比如2016年欧盟对中国钢铁的调查。产能过剩也损害了中国企业的利润,并伴随着不可持续的债务增长。因此,减少产能过剩成为中国政府2016年的首要任务。

但在中国经济严重放缓以及房地产行业困境加剧的情况下,北京迫切希望从基础设施和房地产行业转向新的增长动力,实现经济再平衡。在缺乏明确的支持消费战略的情况下,这意味着支持制造业——尤其是可再生能源和电动汽车等新兴行业——作为增长的核心引擎。中国2024年3月召开的全国人大会议明确提出了有利于高科技产业的产业政策,对家庭消费的财政政策支持很少。

因此,有关专家并不指望中国会采取什么行动来解决产能过剩问题。

“美国和其他工业国家可以向中国抱怨,要求中国放缓新投资,并采取强有力的措施刺激国内消费。但中国看起来不太可能因西方的抱怨而改变其政策,”哈夫鲍尔说。

有鉴于此,美国企业研究所的史剑道建议完全禁止进口中国政府补贴最严重的产品,而不是以前的加征反倾销关税的做法。

“美国和其他国家应该确定补贴最多的中国主要新能源产品。然后在重新评估之前,在三年的时间里完全禁止这些产品进口,并威胁一年之后禁止进口另一种主要产品,”他对美国之音说。

在他看来,这是阻止中国倾销的唯一途径,因为产业补贴已经深深的融入到中国的政策与实践中,而25%的关税和特朗普政府时期美中签署的第一阶段贸易协议等都无济于事。

在美国的大选年,要求对中国采取强硬措施,包括取消中国的永久正常贸易关系地位的呼声之后更加高涨。

 

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