思想坦克 【书摘】 2026 年 5 月 22 日
第二章 当人民统治：民众控制的准则
民众控制什么以及由谁参与
民主政治体系的终极盼望是民治。透过选举或是无论哪种方式让公众具有影响力，「公众的意志」应该影响主事者以及应该要做什么决策。但即使做此陈述主张也会引发许多的质疑。诸如：是哪些人的意见呢？只有那些感受热切的人，或是那些有让自己的声音被别人听到的人？或是作为一个整体的全体选民（每个人都有相等的代表性）？哪些议题呢？只有最突出的议题吗？又或是相互竞争的政党实际上能够运作的广泛包裹式议题？有影响力的「公众意志」是什么？它是如何形成的？它是否是受到政客和利益团体操纵的首要对象？如果是这样，那么谁会真正负责？公共意志的表达发挥影响力仅是单次事件，像是一次性的公投或动员，或是像我们正在谈的那样，它是一种具备民众控制的有组织的体系。
谈到包裹式的议题，脑海中立刻会浮现一些复杂的问题。如同道尔的著名解释，包裹式的议题能从那些受到次级团体强烈支持的，但总的来说非常不受欢迎的项目而被建构出来。假如某个团体投票支持X议题，另一个团体支持Y议题，还有另一个团体支持Z议题。 X、Y、Z的得票可以加总得出一个广大的包裹或纲领上的多数，即便这个政策包裹里的许多部分都是非常不受欢迎的。道尔识别出这种模式是「少数统治」（minorities rule），他认为在美国政治中这将会被证实是个常规，而非是例外。然而，这也是一种多数统治（因为政策包裹总的来说得到多数支持）。就此处我们的目的而言，我们会说如果一个整体政策包裹是主流的或受欢迎的，那么公众会坚称民众控制是经由采纳了该政策包裹（惯常称之为「纲领」〔platform〕，或在某些国家称为「政党宣言」〔party manifesto〕，政治纲领是较为严肃的用法）。这也适用于即使该政策包裹里的要素就其单独来看是不受欢迎的情况。
即使谨记于心，熊彼得的现代继承者们表示经由「人民的意志」达到民众控制是一个不现实的幻想，视之为不过是「几乎不值得一个严肃之人关注的白日梦」。在克里斯多福．亚琛和赖瑞．巴特尔士为民主的「现实主义的理论」（realist theory）所做的系统性辩护中，他们称其为「童话故事」，属于「民主的俗民理论」的一部分。在两人的观点中，「投票行为主要反映与强化了选民的社会忠诚度」，因此「推测是由选举导致了民众控制乃是个错误」。
假定为了论证目的，民主的「现实主义」理论在描述我们目前的制度运作时有很大程度上是正确的。那么这意味着我们必须放弃改革民主以便让它更可能达到民主的许多理想吗？亚琛和巴特尔士在多处论点暗指着无可避免的局限性乃是公民胜任能力（citizen competence）。然而，他们得出这结论，却未处理公民教育或如何才能改善选民胜任能力的问题。更有什者，他们接受了我们当前的制度设计，但也未考虑过任何严肃的改革。我的看法是，这个难题可能来自于我们的制度设计，而非出自于我们的公民胜任能力。
在我们进入长程的制度再设计的各种问题之前，第一步是更明确地说明那些我们正在尝试落实的种种相关的民主理想。首先是民众控制此概念的问题，它的核心关怀是将民主与专制独裁区分开来。那这意味着什么呢？
我们能具体说明民众控制概念的四项衡量准则。我相信当中每一个准则都是我们共享的民主公共文化的一部分，随着它已经发展出来的那样，这四个准则都不令人感到意外。不过，对于制度设计的挑战将会是如何构思出一个系统，使该系统将能可靠地满足所有四项准则。
包容性
我们的第一个衡量准则是：
1.基于平等的包容性（Inclusion on an equal basis）：所有成年公民皆应享有公平的机会，平等地参与民主过程。
如果我们将选举中的投票行为当作是民众控制的一个机制，那么所有成年公民应该皆有相同的投票权、相同的登记投票权（如果登记是分开的步骤，需要个人去启动登记），以及无论投票者的认同为何，他们的选票应以同样的方式被计算的相同权利。如果有一个不同的决定过程，像是以随机抽样的过程选出审议的微型公众（deliberative minipublic）参与成员，使其担负做出一些决策（或关于一些决策的建议），理论上，每一位公民皆应该有一个平等的机会被抽选到。然后一旦被抽到，每一位公民都应该能在一个平等的基础上参与。
为何我要分辨「平等的参与机会」以及又要明确指出参与是平等的呢？长久以来，许多重要的民主理论家明确指出有一些公民是在不平等（unequal）参与的意义上进行参与，实际上有些公民拥有的不只一票。弥尔恶名昭彰地提倡了「复数投票」（plural voting），将复数票给予受过更好教育程度的人拥有额外的投票权。粗略地讲，实际上英国就沿用这种方式好几十年，透过给予牛津和剑桥的毕业生额外的选票，他们不仅为本身的选区投出国会成员，也投出在下议院（House of Commons）里代表他们各自大学的成员。这项制度安排一直持续使用到第二次世界大战结束后不久。
给予受过更好教育程度的人额外投票权违反了在平等基础上的包容性，一如美国在华伦法院（Warren Court）决定要求在「一人一票」（one person one vote，始于1962年的贝克诉卡尔案〔Baker v. Carr〕）的基础上进行选区重划以前，有许多人口不平等的不具代表性选区。在美国，一些特殊选制设计仍背离这项每位代议士的人口平等原则，如美国参议院（加利福尼亚州和怀俄明州各有两位参议员）和选举人团制度（小州被过度代表）。美国更广的投票权历史可被视为是渐进落实更大的但仍非常不完美的包容性原则：将投票权增加到无财产者、不同种族者、女人、年轻人（满十八岁投票）等。虽然对投票权的严重妨碍仍持续着，但至少该理念已经被清楚地阐述，尽管有所挫败但已有局部性的达成。另外，我们进行选举的方法「第一名过关制」（first past the post）的莫大局限在于，它迫使地理区域的边界能受政党利益操纵（杰利蝾螈化〔gerrymandered〕）。我们稍后会再回到这些议题。
投票权指数要计算任何个体的投票具有决定性的概率，这是建立在全体选民规模大小和有关选举体系的一些预设上。能身为具有决定性的选民，这个概率在现代大规模社会中明显是非常低的。但理论上，这对于一个采用像是第一名过关制作为选举制度的类似规模人口选区来说是相等的。
如果某人预设的理性（reason）是试图投票并得知有关你个人的一张票可能会影响到投票结果，那么微小的概率便会引发对于「理性无知」的计算考量结果。但是在有着其他因素的社会脉络里，基于全体选民规模的理论投票权，并不必然对应有效投票权，这些因素像是选区内的政党权力平衡以及选区线是如何被划定。平等投票权是一个最低的准则。什么能被称为是有效的投票影响力（effective voting power），这个更积极的判准可能藉由采纳其他投票体系才能促成。设想我们说的「有效的投票影响力」是你在实际参与的投票体系脉络中投出具决定性一票的实际概率。当然这概率也是非常低的，但问题在于是否个别公民的有效投票影响力与其他公民趋近于平等。
考量到排序选择投票制（ranked choice voting），有时被称为排序复选制（instant runoff voting）。该制度给所有人复数选择，可投票给数个选项，如果你的第一（或第二、第三……等等）顺位选择没有胜出，那你的次一个选择会在排序复选制的计算中起作用。在这些实际上都可以选的选项中，你的偏好很有可能会是决定性的，即便在你的偏好清单上某个选项得到的排序是位居较末位的。我的重点是，杰利蝾螈化的选区明显地展示出平等投票权作为一项衡量准则的理论性限制，它挑战的是基于一个平等基础上的包容性原则。如果你受到杰利蝾螈化的影响，因此在相等人口区内长久处于少数群体的地位，那你拥有理论上的平等投票权就只是一个假象，因为在「第一名过关制」选举中，尽管你的投票权在理论上跟该选区的其他人平等，但你也可能被剥夺站在获胜一方的现实可能性。因此，一个更稳健和有理据的衡量准则似乎会是平等有效的投票影响力（equal effective voting power），要求在社会脉络中，我的选票有成为那张决定性选票的一个现实上平等的机会（与其他人相比较）。即使这个概率很小，但此概率能和其他选民都相同（或接近相同）。排序选择投票制能带给每个人更靠近平等有效的投票影响力，因为它打开了你所实际投的许多选项在排序复选制发挥作用的可能性。相反地，如果你受到杰利蝾螈化影响而在单一选区制（single-member district）下成为长久性的少数，那么你的选票打从一开始就被实际有效地抹煞掉了。
民众控制与平等
但为何要强调平等呢？难道不可能有让每个人的声音和选票都被当作是重要的民众控制的模式，但在体系过程中使某些人的观点比起其他人来说更加常态规律地受到重视吗？这样的体系是确实可能的。有一些人相信有许多民主制度实际上在那个范畴内，但我们得去检查那些决策过程，即使是在理想情况中，这些决策过程也都根深柢固是寡头的，而非民主的。
有些人争论与其要一个在平等基础上的包容性原则，人民应该基于其他基础上被包含在内。 「所有受影响的利益」（all affected interests）原则要我们将所有那些受到决策影响的人们包含在决策过程。如果认真看待这项原则，事情很快就会变得复杂，并且在日益增长的全球政治经济体系中开始包含大量超越我们国界的人数，在这个体系中我们的决策影响到的是全世界的人。即便是在国界之内，此原则也会很快地变得无法运作，因为「所有受影响的利益」将会很快跨越所有任何地理区划（像是在各州之间）的边界，并且受到影响的人民在多大程度上受影响这也会是相当多样的。根据利益受到影响的人来配置投票影响力或作用的原则不但很可能无法运作，对于平等的成员身分来说也是一个冒犯。在平等基础上的包容性原则给予每个人在政治体中相同的成员资格身分，并且具有相同的参政权利。这已然成为我们所谓「民主」的构成要素之一。
另一种替代方案可能是在胜任能力（competence）的基础上将人民包含在内。道尔论证到，人们应该被预设为知道他们自己的最佳利益，据此，每个人都应该有一个可反驳的预设，也就是在胜任能力的基础上被平等地包含在内。然而，民主的许多过程都不只是关乎某人自己的利益，也关乎公共利益。再者，正如道尔所言，这是一个经验性的和可以反驳的主张。如果我们开始考虑胜任能力的程度，要不是有关某人自身的利益，就是有关他人的利益（又或是整体公共的利益），我们便会快速地把不平等的概念引入到包容性原则的基础中。
民主理想的一项核心一直是在平等的基础上将所有成年公民包含在内，而这道理经常在理论中援引，但却在实践中违反。承诺平等的某些版本位居于民主实践的中心并回溯至古雅典（尽管已提到，在谁被视为是一位值得包容性的公民，古雅典人的民主有明显的限制）。
在本章中，我检视民主理论核心预设的意涵，而没有声称要去进一步证成它们全部。因此，在接下来我将设想「基于平等的包容性」作为一个民主理论的核心组成部分的可应用性，并承认人民将经由不同的路径（一些是宗教的或形上学的；一些是道德的、文化的，或具体实践上的）得出这个主张，而有些人可能从未接受这个基本的民主前提。但对那些接受的人而言，以下的论证应该具有相关联性。如果这论证似乎有所不足，我能承认其仍有局限性，但这会需要用一本完全不同的书才能检视所有支持（和反对）以平等为基础的包容性之论点。在此，我将藉由检视基于平等的包容性的意涵来限定我的主题范围，并连同有关民主的一些其他核心预设一并检视。
作者为美国史丹佛大学（Stanford University）国际传播学Janet M. Peck讲座教授、政治科学教授（礼任）、Freeman Spogli国际研究学研究所资深研究员，以及审议民主研究中心（Deliberative Democracy Lab）主任。同时也是美国文理科学院（American Academy of Arts and Sciences）院士、古根汉奖（Guggenheim）会士，以及史丹佛大学行为科学高等研究中心（Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences）研究员。其作品聚焦在审议式调查（Deliberative Polling），审议式调查为审议式的公共协商过程，至今在全世界已有超过150次的实践经验。着有《当人民思考时的民主》（Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation）等多部著作。
书名：《审议式民主能治民主之病吗？ ：为什么政治愈来愈跟民意脱钩？为当代集体决策困境提供最可行的大师级解方》
作者：詹姆士．费希金（James S. Fishkin）
出版社：麦田
出版时间：2026年4月
（文章仅代表作者的观点和立场）
