陈尚懋:缅甸政变后的国际反应

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2月1日缅甸军方发动政变后,民间社会发起不合作运动与街头示威游行,但却遭到军方血腥镇压。在3月27日军人节这天,至少有114人丧生,累计死亡人数从政变至今已经超过500人。旅居台湾的缅甸侨民也于3月28日于自由广场举办「声援缅甸烈士英雄祈福活动」,共有超过上千名群众参与,表达来自于台湾的关切。但在缅甸军方杀红了眼的情况下,若是国际支援力量无法及时进入的话,缅甸的未来令人担忧,其中东协(泰国)、中国与美国三方的反应特别重要。

过去以来,东协一直是透过较为松散的组织结构,来维系成员国之间的多样性。此次在面对缅甸政变时,仍可看出东协成员国间各自有不同的考量与打算:马来西亚、印尼、新加坡都表示严重关切;柬埔寨、菲律宾与泰国则将政变定调为缅甸内政;越南与寮国并未特别做出回应。尽管如此,此次东协的反应却相当迅速,且所发表的内容也与以往些许不同。身为东协轮值主席国的汶莱于2月1日当天即发表四点声明:(1)东协成员国密切关注缅甸的发展;(2)强调东协宪章的宗旨与原则:遵守民主、法治与善治,保护并尊重人权与基本自由;(3)重申东协成员国的政治稳定对于建立一个和平、稳定、繁荣的东协共同体至关重要;(4)呼吁双方在符合缅甸人民的意志与利益下,进行对话、和解并进快恢复正常。

过去东协秉持着不干预他国内政的东协模式(ASEAN Way),在2008年正式实行的东协宪章,以及2015年上路的东协共同体之后,似乎已经开始出现变化。

2月1日缅甸军方发动政变后,民间社会发起不合作运动与街头示威游行,但却遭到军方血腥镇压。累计死亡人数从政变至今已经超过500人。(AFP)

事实上,东协在过去也曾介入调停柬埔寨与泰国的边界纠纷,而此次缅甸政变已破坏民主与人权的原则,以及东协一体的稳定与繁荣。因此东协更应采取一致行动,透过建设性交往(constructive engagement),扮演缅甸与国际之间的缓冲,避免缅甸被孤立造成不可挽回的后果。一旦东协无法有效处理缅甸事务,让外部势力扮演更重要角色的话,东协将会丧失集体自主性以及对于和平与繁荣的承诺,而泰国应足以承担东协与缅甸之间非正式沟通桥梁的任务。

2008年缅甸纳吉斯風灾时,缅甸军政府一度拒绝国际社会进入缅甸进行救援,最后是在前泰国外交部长,也是当时东协秘书长Surin Pitsuwan的奔走下,透过东协处理来自于国际社会的压力,国际援助才得以经由东协进入缅甸,如此被称为纳吉斯模式(Nargis Model)。泰国身为2009年东协轮值主席国,要求缅甸释放政治犯并允许所有政党参加2010年大选,间接鼓励缅甸走向改革开放,现在应有权利与义务协助东协一同处理缅甸事务。再加上泰缅两国之在边境难民,以及武汉肺炎防治等议题上关系密切,这些都让泰国应在东协中更积极回应缅甸政变。

中国的反应方面,由于缅甸军政府在过去执政时期,曾经推翻中方所主导的密松大坝水力发电厂工程,同时缅甸军方与俄罗斯关系友好,显见中国与缅甸军方关系并非如外界所观察的稳固。翁山苏姬执政后,中国也开始增加与其交往及接触,维持着友好关系。目前为止,中国与俄罗斯联手,利用联合国常任理事国的优势,主导安理会发表要求缅甸释放翁山苏姬等人的声明,但未谴责政变,中国的两手策略相当明显。

缅甸军政府在过去执政时期,曾经推翻中方所主导的密松大坝水力发电厂工程,同时缅甸军方与俄罗斯关系友好,显见中国与缅甸军方关系并非如外界所观察的稳固。翁山苏姬执政后,中国也开始增加与其交往及接触,维持友好关系。(EPA)

由于缅甸是中国进出印度洋的重要管道,无论缅甸是由军政府或翁山苏姬执政,确保中缅经济走廊(China-Myanmar Economic Corridor, CMEC)的顺利运作,是中国首要关切利益。2018年签订的中缅经济走廊,由中国云南省会昆明,往西经由大理、瑞丽后进入缅甸的木姐、腊戍后到曼德勒后兵分两路,一线前往皎漂经济特区(Kyaukphyu Special Economic Zone),另一线前往仰光,形成三点支撑、三足鼎立的人字形中缅经济走廊。其中许多的重要建设,包括皎漂港等都集中在政治不稳定的若开邦,军方过去高压处理当地复杂的族群问题。在军事政变之后,预期中方将会支持缅甸军方以往的处理原则,为中缅经济走廊开创一个有利投资与建设的稳定环境。

如上所述,如果缅甸政治变得愈来愈专制,将较符合中国的国家利益。中国运用其国际影响力保护缅甸军方,缅甸军政府则与寮国、柬埔寨、泰国等国一致,积极拥护中国的利益作为回报。根据先前经济学人资讯社2020年的报告指出,湄公河流域五国的民主皆出现倒退,除泰国名列部分民主(Flawed Democracy)之外,其他四国:柬埔寨、缅甸、越南与寮国皆被评为威权政体(Authoritarian),当缅甸与其他湄公河流域国家皆陷入威权统治,恐将增强中国在该区域的影响力。

2018年签订的中缅经济走廊,由中国云南省会昆明,往西经由大理、瑞丽后进入缅甸的木姐、腊戍后到曼德勒后兵分两路,一线前往皎漂经济特区,另一线前往仰光,形成三点支撑、三足鼎立的人字形中缅经济走廊。(https://www.cescube.com/)

至于在美国方面,新任总统拜登(Joe Biden)上台不久,缅甸政变将是拜登政府面临的第一个外交挑战,全世界也都在看美国如何回应。拜登的外交政策预料将会延续过去欧巴马总统的路线,强调民主与人权,也因此在缅甸政变后,拜登亲自发表声明谴责,并停止2013年与缅甸签署的贸易与投资框架协定( Trade and Investment Framework Agreement, TIFA),同时针对与缅甸军方有关的十位人士,包括政变首脑敏昂莱与代理总统敏瑞等,以及三个团体:缅甸红宝石企业(Myanmar Ruby Enterprise)、缅甸帝王翡翠公司(Myanmar Imperial Jade Co)与Cancri宝石与珠宝公司(Cancri Gems and Jewellery Co)进行制裁,上述个人与团体以及缅甸军方在美国的资产将遭到冻结。

美国初步对于缅甸政变的反应,预期将采取与过往一般强硬经济制裁孤立缅甸,而缅甸军方对于美方的制裁相信也将不会让步,最主要的原因在于:缅甸自从改革开放后,在吸引外资方面取得不错的成效,其中新加坡、日本、泰国、韩国等与美国友好的外资国,是否会与美方采取一致的抵制行动将会是关键。另一方面,中国与东协主导的区域全面经济伙伴协定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)已于2020年11月15日完成签署,缅甸在被纳入这个区域经济整合机制之后,对于美国的经济制裁将更有恃无恐。

从过去国际制裁缅甸的经验看来,制裁只会对缅甸的一般民生经济有影响,对于军方的效果并不明显。因此,一旦强硬的经济制裁无效,美国若无法透过国际公民社会的力量,支持缅甸的公民不服从运动力抗威权统治,相信孤立政策只会把缅甸更推向中国。中国在东南亚或湄公河流域区域的政经部署基本上已经到位,美国拜登政府若处理缅甸政变议题不慎,恐将丧失美国在此区域的主导地位。

东协(泰国)、中国与美国三方如何回应缅甸政变,全世界都在看!

陈尚懋/佛光大学公共事务学系教授兼南向办公室主任