舒孝煌:中共国防预算及习近平两会期间谈话意涵

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中共国家主席习近平在今年(2021)3月4日至11日第13届人大4次会议期间,出席解放军及武警部队代表团会议时发表谈话,指出今年为中共建党100周年,也是「十四五规划」开局之始,中共要坚持「以战领建」,加强「战建统筹」…加快打造「高水平战略威慑」和「联合作战体系」。另外,13届人大4次会议宣布解放军2021年国防支出为13,553.43亿人民币,约合2,090亿美元,比2020年增长6.8%。

中共国防预算

中共国防预算每年均呈现成长,今年仍维持成长并不意外,也是首次国防预算超过2,000亿美元,但已经持续多年出现成长趋缓趋势,这可能反应国家整体经济成长减缓。而新冠肺炎疫情引发经济衰退,也可能影响国防预算的成长率。

然而,中共国防支出占整体政府总支出比例,由2020年的5.1%上升至2021年的5.4%,而占中央政府总预算比例则由36.2%增加至38.7%,其比例也维持增加趋势,显示中共仍将军事现代化放在最优先位置。

一如过去,中共国防预算详细内容并未公开。一般国防预算大约包括人员、训练维持,以及装备投资三大部分,中共在2019年《新时代的中国国防》提供2010年至2017年中共年度国防预算的构成,其中人员生活费由2010年占国防预算34.9%降至2017年的30.8%;训练维持费由2010年31.9%降至2017年28.1%;装备费则由2010年33.2%升至2017年的41.1%。

然而其他相关细节,例如中央军委、各军种、战区等的预算分配、人民武警或海警在预算中所占的比重、相关的国防计画等,均无从得知。外界多认为,中共实际国防支出多于公开数字。瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)估计,2019年中共国防预算实际支出应达2,400亿美元,比官方公布的1,835亿美元为高,美国国防部也认为中共实际国防支出超过2,000亿美元。

中共国防预算虽远低于美国7,000余亿美元的年度国防预算,但已远超过亚洲邻国,在2019年,中共国防预算超过俄罗斯、印度、日本、韩国及台湾国防预算的总和,仅次于美国,为世界上国防预算第2高国家。中共官方媒体自称其军费会产生和平红利,目的在为经济发展保驾护航。而国防经费持续稳定增长,是因军事现代化建设确有实际需求,另也称解放军「应对潜在威胁和摩擦冲突」的开支不会减少。不过,中共持续增长的巨额国防预算,仍足以强化其对周边国家的威慑力,并加速亚太地区军事力量上的失衡,自然亦让中共更有自信以军事作为工具威慑周边国家。

中共十四五规划中的强军新蓝图

习近平在本次人大讲话提及「高水平战略威慑」和「联合作战体系」两大方向,是2020年10月中共19届5中全会所通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,第53条的相关内容:「…壮大战略力量和新域新质作战力量,打造高水平战略威慑和联合作战体系,加强军事力量联合训练、联合保障、联合运用。…」

其中「联合作战体系」为习近平军改目标之一。2017年10月18日,习近平在中共19次全国代表大会报告时,曾提出新时代国防和军队建设「新三步走」发展战略:「到2020年基本实现机械化,信息化建设取得重大进展」 ;「到2035年基本实现国防和军队现代化」;「到本世纪中叶…建成世界一流军队」。其中第一步,2020年要验收军改成果,包括联战指挥机制建立、持续推动海空联合演习,验证联战指挥机制完善,确立部队信息化作战能力。加上北斗卫星系统覆盖完成等项目支持,也有助跨区指管体系完善。

在2019年《新时代的中国国防》中指出,实战化军事训练包括陆军「跨越」、「火力」等实兵实弹演习;海军航空母舰远海作战训练,「机动」系列实兵对抗及体系化演习;空军体系化全疆域训练、南海战巡、东海警巡、「红剑」系列演习;火箭军「天剑」演习;战略支援部队新型领域对抗演练;联勤保障部队「联勤使命」系列演习;武警部队「卫士」等系列演习。这些联合演习项目五花八门,亦显示共军军种联合作战或兵种合成作战能力,已渐趋稳定及常态化。

强化联合作战能力,一方面考验习主导军改后所建立的新指挥机制,包括由中央军委的联战指挥部至战区,再到部队的效能。习近平虽在军改中大幅铲除异己,建立习家军,然这些新指挥阶层是否可支持新领导管理体制,推动联战机制运作顺遂,亦为新制度的挑战。

另一方面,其远程打击能力的完善,势需其指、管、通、资、情、监、侦(C4ISR)能力支持,这也是其新三步走「信息化建设取得重大进展」的目标之一。某些任务需要多军种联合,今年3月,中共在南海实施两栖联合登陆作战演习,主体为南部战区海军,除纳编071五指山号及长白山号两栖船坞登陆舰及气垫登陆艇、052D银川号驱逐舰、 901查干湖号舰队补给舰、815A天枢星电子侦察舰、歼11A战机、轰6K轰炸机、直升机外,尚包括陆军、火箭军、战略支援部队等,形同5大军种全部到齐,虽然规模不大,且火箭军及战支部队有人员而无装备或实弹,但在提升联战能力上仍具意义。

今年1月23、24两日,共机闯入我西南空域时,顺便模拟演练对美罗斯福号航舰打击群攻击任务,其机群中包括不明型号之高新电侦机,可能系用以进行远距目标搜获及标定任务,或是作为伴随电子保护措施;中共也在2020年8月,对南海实施东风26B及东风21D的实弹射击。若要完成反舰弹道飞弹的攻击程序,需要太空卫星、越地平线雷达、空中、地面或海面的感测器,完成搜索、识别、标定、链传、攻击等一系列「由感测器至射手」(Sensor-to-Shooter)程序,这需要复杂的跨军种联合C4ISR系统,才能完成。中共亦有高新1号、4号、5号等担负电子情报、战场指挥、预警管制任务的特种飞机,足以执行指管与通讯中继等任务。

高水平战略威慑能力

在「大国竞争」情势下,中共不仅要强化传统战力,也将强化核子吓阻角色,然而相较于美、俄的「战略铁三角」,中共的吓阻力量仍有待提升。在《新时代的中国国防》中,尚未规划空军的战略角色;海军则「提高战略威慑与反击」,火箭军「按照核常兼备、全域慑战的战略要求,增强可信可靠的核威慑和核反击能力,加强中远端精确打击力量建设,增强战略制衡能力…」,显示目前核吓阻主要角色仍是海军及火箭军。

火箭军打击力量分为5个层次,第一层由东风5、东风31、东风41等洲际弹道飞弹构成的核打击力量;第二层是核常兼备的中远程弹道飞弹,主要是东风26飞弹,射程3,000至4,000公里,可打击关岛等美军基地;第三层为扼制美国海军航空母舰在西太平洋部署,包括东风21D、东风26等;第四层是打击美军第一岛链基地,包括东风21C 、东风16、长剑10型等;第五层是短程飞弹,包括东风11及东风15等型。

在海军战略威慑能力方面,中共仍在持续改良战略潜舰,09IV晋级战略飞弹潜舰已出现改良型,有较流线的龟背及类似美维吉尼亚级潜舰的帆罩。海军现有6艘晋级潜舰,每艘可携带14枚巨浪2型潜射弹道飞弹,另可能开始建造09VI型潜舰,可携带新的潜射弹道飞弹,预计2030年总数达到8艘。

相较于美、俄核武大国,中共的战略铁三角仍缺一「角」,目前空军仍不具备核威慑能力,恐需待传闻中的轰20匿踪轰炸机发展完成,才能补足「战略铁三角」的缺口,强化与美国竞争的态势与实力。